권력구조는 대통령 4년 연임제…책임총리제 구현
감사원 독립기관화…대통령 임명 감사위원 3명 국회 몫으로
선거연령 18세로 하향하고 선거비례성 원칙 도입

청와대가 22일 공개한 대통령 개헌안에서 권력구조와 관련한 핵심 내용은 대통령 4년 연임제를 채택하는 동시에 제왕적이라는 비판을 받던 대통령 권한을 분산하고 총리와 국회의 권한을 강화했다는 점이다.

개헌안은 대통령이 자의적 사면권을 행사하지 못하게 하는 동시에 감사원을 독립기관으로 분리하는 등 대통령의 권한을 대폭 축소·분산했다.

반면 국무총리의 권한을 강화해 '책임총리제' 구현의 헌법적 근거를 마련했다.

예산법률주의 도입, 정부의 법률안 제출권 제한 등을 명시해 정부를 감시하고 견제할 국회권한을 강화했다.

◇ '제왕적 권력' 비판받던 대통령의 권한 상당 부분 국회와 총리로
대통령 개헌안에는 대통령의 우월적 지위에 대한 우려를 해소하고자 대통령의 국가원수로서의 지위를 삭제했다.

대통령이 자의적 사면권을 행사할 수 없게 특별사면권을 행사할 때도 사면위원회 심사를 반드시 거치게 하는 한편 헌법재판소장을 헌법재판관 중에서 호선하게 해 대통령의 인사권을 축소했다.

그 반대급부로 국무총리의 권한은 강화된 면이 있다.

'국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정 각부를 통할한다'고 돼 있던 제86조 제2항에서 '대통령의 명을 받아' 부분을 삭제해 국무총리가 책임지고 행정 각 부를 통할하게 했다.

대통령 소속인 감사원을 독립기관으로 하는 동시에 감사위원 전원을 감사원장 제청으로 대통령이 임명하던 것을 감사위원 중 세 명을 국회에서 선출하게 해 대통령의 권한은 줄이고 국회 권한을 강화했다.

아울러 국회의원 10명 이상의 동의를 받아야만 정부가 법률안을 국회에 제출할 수 있게 해 국회 입법권을 강화했다.

또 예산법률주의를 도입, 예산이 법률과 동일한 심사를 거치게 해 국회의 재정통제권을 강화했다.

그러나 총리를 선출·추천하는 권한만큼은 현행을 유지하게 했다.

여소야대 상황에서 국회에서 선출 또는 추천된 총리가 대통령과 정당을 달리하면 국정운영이 어렵다는 것이 주된 이유다.

청와대는 국회에 총리를 선출 또는 추천하는 권한을 부여하는 것은 사실상 의원내각제를 채택하는 것이라고 비판해왔다.

각종 여론조사에서 대통령제를 선호한다는 점과 함께 책임정치를 구현하고 안정적인 국정운영을 담보하기 위해 권력 형태는 '대통령 4년 연임제'를 채택했다.

◇ 선거연령 18세로 하향 조정…대선 결선투표제도 도입
문재인 대통령과 청와대는 선거연령 하향을 더 늦출 수 없는 시대적 요구로 판단하고 선거연령을 18세로 낮춰 청소년의 선거권을 헌법으로 보장했다.

이를 통해 청소년이 자신의 삶과 직결된 교육, 노동 등 영역에서 자신의 의사를 공적으로 표현하고 반영할 수 있게 하겠다는 것이다.

개헌안은 현재의 지역구 국회의원 선거 방식이 과다한 사표를 발생시키는 동시에 유권자의 표심을 왜곡한다고 보고 '국회 의석은 투표자의 의사에 비례해 배분돼야 한다'는 선거의 비례성 원칙을 헌법에 명시했다.

아울러 대선 결선투표제를 신설하도록 했다.

첫 선거에서 전체 득표의 과반을 얻는 후보가 없으면 14일 이내에 결선투표를 해 다수표를 얻는 후보가 대통령에 당선된다.

◇ 사법제도 개선…법관 자격 없어도 헌법재판관 가능
개헌안에는 대법원장의 인사권을 분산하고 절차적 통제를 강화하는 내용이 담겼다.

이는 전임 대법원장 시절 법원행정처가 판사들의 동향을 파악하는 등 대법원장이 강력한 인사권을 무기로 사법부의 독립성을 훼손했다는 판단 때문이다.

대법원장 인사권의 내용과 절차를 개정해 법관이 대법원장을 의식하지 않고 헌법과 법률, 양심에 따라서만 재판할 수 있는 여건을 조성하게 했다.

대법관은 대법관추천위원회 추천을 거쳐 대법원장이 임명·제청하게 했다.

기존에 대법원장이 행사한 헌법재판소 재판관 3인, 중앙선거관리위원 3인의 선출권은 대법관회의로 이관했다.

이와 함께 일반 법관의 임기제를 폐지해 법관의 신분 보장을 강화하고 재판의 독립성과 중립성을 높이는 대신 이로 인한 폐해를 막고자 징계처분에 '해임'을 신설했다.

눈에 띄는 부분은 개헌안이 '법관 자격'을 갖지 않는 사람도 재판관이 될 수 있게 했다는 점이다.

헌법재판관 구성을 다양화해 소수자나 사회적 약자를 포함한 사회 각계각층의 입장이 균형 있게 반영될 수 있게 하겠다는 것이다.

이와 함께 군사법원은 비상계엄 선포 시와 국외 파병 시에만 설치·운영하게 함으로써 국민의 기본권 보장을 강화했다.

악용 가능성과 재판청구권 침해 논란이 이어져 온 비상계엄하 단심제 규정도 폐지했다.

이에 따라 해당 규정에 있던 '사형' 문구도 헌법에서 자연스럽게 사라지게 됐다.

/연합뉴스