'만성 공급 부족' 시달리는 서울, 낭비되는 땅 많다는데…

서울과 인구·면적 비슷한 일본 도쿄
주택 수 592만가구, 韓은 317만 가구

서울 평균 용적률은 150~160%
277% 파리·370% 런던보다 낮아

층수 낮은 주택이 많은 땅 차지해
허용된 용적률 못 채운채 땅 ‘낭비’

아파트, 좋은 대안 될 수 있지만
용적률 높고 건폐율 낮아 비효율적
고밀도 개발은 선호도 낮아 변화 ‘난항’


서울은 주택이 부족하다. 인구와 면적이 비슷한 일본 도쿄 23개 구의 주택 수는 592만가구다. 서울은 317만가구다. 빈 땅이 없는 것은 어느 대도시나 마찬가지다. 차이는 땅을 얼마나 밀도 있게 개발해 활용하느냐다. 주택 공급을 늘리기 위해 서울을 더 고밀도로 개발해야 한다는 얘기가 나온다.

땅에 건물을 올릴 때 얼마나 오밀조밀한지를 보여주는 지표는 건폐율과 용적률이다. 건폐율은 대지면적(땅 넓이)에 대한 건축면적(건물 1층 바닥 넓이)의 비율이다. 건폐율이 낮으면 땅에 건물이 듬성듬성 들어선다. 빈 공간이 많아 조망, 채광, 통풍이 좋다. 땅을 충분히 활용하지는 못한다는 문제는 있다.

서울시 송파구 올림픽로 롯데월드 타워 서울 스카이 전망대에서 바라본 아파트 단지. 사진은 기사 내용과 관련 없음. 뉴스1

용적률은 대지면적 대비 건물 지상층 바닥면적을 다 합한 것의 비율이다. 지상층 총바닥면적은 건축면적에 층수를 곱한 것으로 볼 수 있다. 건물을 얼마나 높이 올릴 수 있느냐를 뜻한다.

한국에선 1970년 건축법에 용적률 규정이 도입된 뒤 건축물의 절대높이 제한이 용적률 제한으로 바뀌었다. 지금은 용적률 조항이 이관돼 국토계획법(국토의 계획 및 이용에 관한 법률)에서 용도지역별 용적률 최대한도를 정해놓고 있다. 각 지자체는 조례를 통해 이 한도 내에서 또다시 용적률 상한을 정한다. 서울시의 경우 서울시도시계획조례에 용적률에 관한 규정이 있다.

국토계획법에 따르면 도시 주거지역의 건폐율은 70% 이하, 용적률은 500% 이하여야 한다. 서울시도시계획조례는 제1종 일반주거지역은 150% 이하, 제2종 일반주거지역은 200% 이하, 제3종 일반주거지역은 250% 이하, 준주거지역은 400% 이하 등으로 세분화해놓았다.

실제 재건축·재개발 때 용적률은 이보다 높다. 도시관리계획의 대표적인 수단인 지구단위계획을 통해 별도의 용적률을 적용할 수 있기 때문이다. 여기서 나오는 개념이 바로 기준 용적률, 허용 용적률, 상한 용적률이다.

기준 용적률·허용 용적률·상한 용적률 살펴보니

기준 용적률은 조례에서 정한 용적률 범위 안에서 입지 여건을 고려해 블록 및 필지별로 정한 용적률이다. 허용 용적률은 대지 안의 공지, 친환경 계획, 공공보행로 등 특정 계획 요건을 충족할 때 주어지는 인센티브와 기준 용적률을 합산한 것이다. 상한 용적률은 토지와 건물 일부를 도로, 공원, 임대주택 등으로 제공할 때 주어지는 인센티브를 허용 용적률과 더한 것이다.

여러 추정치에 따르면 서울의 평균 용적률은 150~160% 수준이다. 프랑스 파리(구도심 지역 기준 277%)와 영국 런던(370%)보다 낮다. 파리와 런던은 초고층 건물은 드물지만, 한국의 연립·다세대보다 높은 중층 건물이 땅을 빼곡하게 채우고 있기 때문이다. 미국 뉴욕 맨해튼의 어퍼 이스트 사이드는 용적률이 710%다. 맨해튼 그리니치빌리지도 530%다.

서울은 아직 낮은 층수의 주택이 많은 땅을 차지하고 있다. 허용된 용적률도 못 채운 채 땅이 낭비되고 있다. 곳곳에서 재개발이 추진되고 있지만 속도는 더디다. 외국은 격자형으로 구획 정리가 잘 돼 있어 건물별, 블록별 개발이 쉽다. 한국은 불규칙하고 불균질한 부정형 필지가 많아 합필해야 사업성이 나온다. 도로가 좁아 일부만 다시 지을 수 없고 대규모 재개발 형태가 되어야 한다. 대규모 재개발은 관련된 토지 소유주가 많아 뜻을 보아 사업을 추진하는 데 시간이 오래 걸린다.

아파트는 ‘낮은 건폐율’이 한계

아파트는 좋은 대안이다. 하지만 도심이나 업무지구 가까운 지역에서도 아파트를 획일적으로 짓는 것은 비효율적인 토지 활용일 수 있다. 용적률은 높지만, 건폐율이 낮기 때문이다.

고밀도로 개발하면 건폐율이 낮은 단지만큼 주거 환경이 쾌적하지 않을 수 있지만, 주변 환경을 가꾸기에 따라 다른 장점을 살릴 여지가 있다. 다 같이 이용하는 공원을 곳곳에 만들고, 상업·업무시설 접근성을 높이는 식이다. 서울 강남과 잠실, 을지로, 여의도, 용산 일대는 더 고밀도로 개발할 수 있는 곳이지만 낮은 건물이 많고 건물도 듬성듬성 들어서 있다.

서울의 집값이 높은 것은 이런 토지의 비효율적 이용이 한 원인이다. 다만 고밀도 개발을 선호하지 않는 사람이 많아 변화가 쉽지 않다.

임근호 기자 eigen@hankyung.com