전작권이란 ‘전쟁시에 작전계획이나 작전 명령상에 명시된 임무를 수행하기 위해 지휘관에게 위임된 권한’을 말한다. 전작권 전환은 전쟁이 일어났을 때 주한미군 사령관이 보유하고 있는 지휘권을 한국군 사령관이 갖는 것을 의미한다.
한국과 미국은 2006년 전작권을 2013년 전환하기로 합의한 뒤 2010년에 전환 시기를 2015년으로 연기했다.
전작권 전환에 찬성하는 측은 통일시대를 대비해 우리가 안보를 주도할 수 있는 준비를 미리 해놓자는 주장을 펴고 있다. 지금까지 한미연합사 체제에서 북한 문제를 우리의 문제로 인식하는 게 부족했다는 것이 이들의 지적이다.
또 전작권 전환보다 어떤 무기체계로 북한에 대응해야 하는지 ‘콘텐츠’에 대한 문제가 더 중요하다고 주장하고 있다. 박근혜 대통령은 지난 7일 버락 오바마 미국 대통령과 미국 워싱턴에서 열린 한·미 정상회담에서 전작권 전환을 예정대로 추진한다는 뜻을 재확인했다.
전작권 전환을 놓고 김성만 전 해군 작전사령관과 정경영 동아시아국제전략연구소장이 찬반 토론을 벌였다.
정성택 기자 naive@hankyung.com
찬성 또 연기 땐 한·미 신뢰 훼손 국력에 맞는 ‘자주국방’ 필요
전작권 행사는 전·평시 통일전략을 추진하는 데 필수적이다. 박근혜 대통령이 대북 핵심 정책으로 내세운 한반도 신뢰 프로세스에 의해 남북관계가 정상화되고 평화협상이 본격적으로 논의될 때 한국이 주도적인 입지를 확보할 수 있다. 또 군사력 운용의 자율권을 확보함으로써 북한의 군사적 도발을 억제할 수 있고 국지 도발시 즉각적으로 응징할 수 있는 체제를 구축한다는 의미가 있다.
전작권 전환을 재연기할 경우 한·미 간 신뢰 문제가 불거질 수 있다. 전·평시 대통령→국방장관→합참의장으로 이어지는 군통수 계통의 혼선과 합동참모본부와 연합사 간 지휘 이원화 문제도 고려해야 한다. 625전쟁처럼 전시 한·미 간의 전쟁 수행 목표가 다를 때 갈등 문제가 야기될 수 있다. 따라서 전작권 전환을 정상 추진하고 한미연합사의 지휘 효율성을 유지할 수 있는 군사 지휘 구조인 가칭 한미연합전투단을 편성해 운용해야 한다. 미국 증원 전력의 원활한 전개를 위해 한미연합전투단장에 미군 장성을 임명할 수도 있을 것이다.
국지 도발시 즉각 대응하고 남북관계 정상화 주도 가능
북핵 위기 상황에서 연합사가 해체되면 전쟁 억제는 물론 미국의 증원 전력을 담보할 수 없기 때문에 북핵 위협이 소멸되지 않는 한 전작권 전환을 추진해서는 안 된다는 주장이 있다. 북한 핵미사일 위협에 대한 미국의 의지는 전작권 전환과 관련없이 분명하고 단호하다. 지난 3월 한·미 합동 키리졸브 훈련기간 전후 미국이 재래식 전력을 전개하고, 핵잠수함, B-52B-2 폭격기, F-22 전폭기 등은 물론 니미츠 핵항공모함을 오키나와, 괌, 미국 본토로부터 전개해 모의 핵공격 연습을 실시한 것은 북한의 핵미사일 위협 및 공격시 즉각적으로 응징하겠다는 것이다. 또 한국의 독자적인 핵무기 개발과 전술핵무기 재반입 논란을 잠재우기 위해 핵무력시위로 미국의 강력한 한반도 안보 공약을 보여준 조치였다.
한·미 간에 추진해온 작전통제권 전환은 탈냉전 전후로 거슬러 올라간다. 노태우 정부의 작전통제권 환수 공약 이행과 함께 1990년대 최대 위협 세력이던 소련의 붕괴로 주한미군의 성격이 변화하면서 평시작전통제권이 환수됐다.
전시작전통제권 전환 추진도 21세기 들어와 한국의 국력 신장과 함께 국제 안보 환경의 변화로 더욱 가속화했다. 911테러 이후 미국에서는 새로운 위협인 국제 테러리즘과 중국의 잠재적 위협에 대처하기 위해 해외 주둔 미군기지의 전면적 재검토가 이뤄졌다. 이 일환으로 미국은 주한미군의 전략적 유연성과 평택으로 재배치하는 전작권 전환에 합의했다.
특히 지난 3월 정승조 합참의장과 제임스 서먼 주한미군사령관이 한·미 국지도발공동작전계획에 서명한 것은 전작권 전환과 관련해 중대한 함의가 있다. 북한의 국지 도발에 대해 한국이 1차적으로 자위권 행사를 포함한 대응 조치를 취하고 필요시 주한미군은 물론 주일미군 전력까지 투입해 공동 대처하기로 합의한 것은 전시에도 동일한 개념에 의해 한국 합참이 주도하고 미군이 지원하는 신연합방위체제를 시사하는 것이다.
버락 오바마 미국 대통령이 지난 3월 베냐민 네타냐후 이스라엘 총리와의 회담에서 “모든 국가는 군사작전을 감행해야 하는 중대 결정을 할 때 독자적인 권리를 갖는다”고 말했다. 지난 5월 미국 백악관에서 한·미 정상회담 후 열린 기자회견에서 오바마 대통령이 2015년 전작권 전환을 정상 추진하겠다고 천명한 것은 동맹국 한국에 신뢰를 보낸 것이다.
힌국은 북핵 위협에 대비해 확장된 억제(extended deterrence)와 함께 자체 대비책을 강구해야 한다. 핵의 가공할 파괴력으로부터 국민의 생명과 재산을 지키기 위해 선제타격 전략은 불가피하다. 이를 위해 감시-식별-결심-타격의 킬체인(kill-chain) 시스템과 한국형 미사일방공체계 구축을 위해 글로벌 호크 등 정찰감시 자산을 확보해야 한다. 북한 전 지역의 미사일을 무력화하는 탄도미사일 조기 개발배치와 요격미사일인 패트리엇(PAC)-3 및 SM-3를 갖춰야 한다. 전작권 연기를 주장하는 측의 우려를 불식시키기 위해 전술핵무기를 재반입하는 문제도 전향적으로 검토할 필요가 있다. 전술핵을 보유하게 되면 중국이 북핵 문제를 보다 적극적으로 통제할 수 있을 것이다.
세계 11위 경제력 갖춘 한국, 자립적 안보태세 구축해야
한·미 양국은 ‘전략동맹 2015’를 통한 합참 군구조 개편, 한국의 전력 증강과 미국의 보완전력 통합 운용 등을 추진해왔다. 이행 실태를 주기적으로 평가, 보완해 2015년 한·미안보협의회의(SCM)에서 최종적인 검증 결과에 서명함으로써 2015년 12월1일 전작권 전환을 이행해야 한다.
앞으로 남은 2년 반 동안 분기별 ‘전작권 전환 추진회의’를 통해 범정부 및 국가 차원은 물론 여야 정치권과 국민, 우리 군이 전작권 전환에 동참해야 한다.
반대 연합사 해체되면 안보 구멍…‘안전장치’ 없어 전쟁 가능성
전시작전권 전환은 ‘한미연합사 해체’를 의미한다. 충분한 검토 없이 전작권을 전환할 경우 국가 안보에 큰 공백이 생길 가능성이 높다. 2006년 한·미 합의 이후 전작권 전환은 2009년 65%까지 진행되기도 했다. 우리 군은 전작권 전환에 대비해 합동군사령부를 2009년 4월부터 2010년 12월까지 시범 운영했다. 하지만 이 기간 북한은 2차 핵실험(2009년), 천안함 폭침(2010년), 연평도 포격(2010년) 등 도발을 감행했고, 우리 군은 정보 분석과 작전 지휘에 심각한 문제점을 노출했다는 평가를 받고 있다. 연합사의 평시 임무인 ‘전쟁 억제, 방어 및 정전협정 준수를 위한 연합 위기관리와 연합 정보관리’가 작동하지 않았던 것이다. 이는 연합사 해체 이후 어떤 일이 일어날지 보여주는 단면이라 할 수 있다. 2010년 6월 한·미 정상회담에서 전작권 전환을 2015년 12월1일로 연기한 것도 같은 맥락이다.
한국軍, 北 정보분석 능력 아직까지 美 도움 필요해
북한은 정전 이후 지속적으로 군사력을 증강시켜 왔다. 현재 북한은 핵을 비롯해 대량살상무기(WMD)와 현역 119만명에 예비군 770만명을 보유하고 있다. 북한과 중국은 조·중 우호협조 및 호상원조에 관한 조약(1961년 발효)에 ‘자동 참전’을 명기하고 있다. 중국은 전쟁 발발 즉시 투입을 위해 북한과 중국 국경에 10만~15만명의 병력을 배치하고 있다.
한국은 현역 64만명과 예비역 320만명이 전부다. 한국군의 전투력은 북한군의 약 85% 수준이다. 부족한 부분을 주한미군 2만8000명과 미국의 핵우산이 받쳐주고 있는 것이다. 한·미 상호방위조약(1954년 발효)에는 미국의 ‘자동 참전’ 조항이 없다. 그래서 미국은 ‘자동 참전’을 보장하기 위해 주한 미2사단을 북한의 남침 공격로상인 서울 북방에 분산해 배치해 놓고 있다. 일종의 안전장치(trip wire)다.
그리고 전쟁이 발발하면 미군의 증원 전력 규모는(2012년 기준) 육해공해병대 69만여명, 함정 160여척(항모 수척 포함), 항공기 2000여대에 달한다. 미군의 약 50%이고 한국군 전투력의 9배 수준이다. 이 같은 지원은 한미연합군사령부에 주어진 ‘평시 전쟁 억제’와 ‘전시 최단기간 내 북한군을 궤멸하고 한국 주도의 한반도 통일을 완성’한다는 임무 때문이다.
한미연합사는 박정희 전 대통령이 ‘전쟁 억제, 주한미군 철수 방지, 미국의 자동 참전 보장’을 위해 1978년 11월7일 창설한 조직이다. 유럽의 나토(NATO)연합사를 벤치마킹했다. 한국군과 미군이 동수로 편성돼 있다. 한미연합사 창설 이후 미국의 주한미군 전면 철수 계획은 중단됐고 북한의 무력도발은 거의 억제됐다. 한국은 국방비를 상당 부분 절약해 경제 선진국으로 발돋움할 수 있었다.
전작권을 전환하면 한·미 군사동맹에 큰 변화가 생긴다. 한·미 연합방위(한·미 무한책임)가 한국 단독 방위(한국 주도-미국 지원)로 바뀐다. 따라서 미국의 자동 참전 보장이 어려워지고 북한의 국지 도발시 미국의 지원이 불가능할 수 있다는 얘기다.
전작권은 곧 ‘국방 자주권’을 의미한다는 주장이 있다. 하지만 국방 자주권은 대통령의 국군통수권으로 애초에 위임할 수 없는 것이다.
대통령은 국방부 장관을 통해 국군통수권을 행사한다. 국방부 장관은 국군을 지휘한다. 합참의장은 전투부대를 ‘작전지휘’한다. 한미연합사령관은 양국 대통령→국방장관→합참의장으로 시달된 작전 지침을 받아 배당된 전투부대를 지휘한다. 따라서 전작권은 국방 자주권과 범위와대상이 다르다.
국가 생존과 직결되는 문제…승리하려면 연합방위 필수
오늘날 대부분의 국가는 전작권을 연합사에 위임하고 있다. 미국 영국 등은 1949년부터 나토연합사에 전작권을 위탁하고 연합 방위를 하고 있다. 단독 방위를 고집해오던 프랑스는 2009년 나토연합사에 전작권을 위탁했다.
선진국들이 왜 연합 방위를 추구하고 있는가. 바로 전쟁의 원칙(지휘 통일의 원칙)과 전사(戰史)의 교훈 때문이다. 2개국 이상의 군대가 동일 목표를 위해 싸울 경우에는 연합사를 창설하고 지휘를 통일해야 연합작전을 승리로 이끌 수 있다. 2차 세계대전, 걸프전, 이라크전, 아프간전은 미군, 영국군 등이 연합사를 창설해 승리한 대표적인 사례다. 6·25전쟁 당시 한국군은 다국적 연합사(유엔군사령부)를 구성해 같이 싸웠기 때문에 승리가 가능했다. 북한군과 중국군은 중·조 연합사를 창설했다.
베트남전은 자유월남이 연합사 창설을 반대해 패배한 사례다. 우리는 지금 자유월남의 실패 사례를 답습하려고 한다. 한미연합사를 해체하는 것은 더 이상 미군과는 연합작전을 하지 않겠다는 선언에 다름 아니다. 전작권과 한미연합사 때문에 한국군이 자주국방을 할 수 없다는 일부 학자의 주장은 설득력이 없다.
이 같은 상황에서 섣부른 연합사 해체는 국가 안보에 혼란을 가져올 수밖에 없다.
■ 읽을만한 자료
▷ 송대성, 남북한 통일정책 전략과제(2012)
▷ 이규원, 전작권 전환기 한국의 군사력 건설 방향과 과제(2011)
▷ 김창수, 미·중관계 변화와 한국의 전략적 대응 방안(2010)
▷ 마이크 치노이, 북핵 롤러코스터(2010)
▷ 박영택 외, 남북한 군사력의 현재와 미래(2010)
▷ 이대우, 국제안보 환경 변화와 한·미 동맹 재조정(2008)
▷ 김영호, 전작권 전환의 의미와 한국 안보정책의 방향(2007)
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