정부는 ‘5·10 주택거래 정상화 대책’을 통해 다주택자의 양도소득에 대한 중과 폐지 조치를 추진한다고 밝혔다. 또 주택을 2년 이내 보유 후 양도할 때 적용하던 양도세 중과세율을 완화하고, 1주택자의 양도소득세 비과세 적용대상 기간을 3년에서 2년으로 단축하기로 했다.

이로써 종합부동산세 완화와 함께 부동산 투기억제와 개발이익 환수를 위해 참여정부 때 도입했던 대부분의 부동산 세제가 사실상 무력화됐다.

양도소득세는 그동안 이중적인 기능으로 운영됐다. 먼저 양도소득세는 양도차익에 대해 부과하는 소득과세로 불로소득을 환수하고 부동산이 본래적 목적으로 활용될 수 있도록 유도하는 기능을 한다.

미등기 양도자산의 전매와 2년 미만의 단기 거래에 대해 부과세율을 중과함으로써 주거 목적이 아닌 투기적인 목적의 거래를 억제해 왔다.


다주택자에 대한 중과제도도 거주 목적이 아닌 주택 보유에 따른 양도소득에 대해서 1주택 소유자보다 차별적인 세율을 적용함으로써 주거 목적이 아닌 주택 보유 자체를 억제하겠다는 취지다.

다른 하나는 부동산 경기조절 장치다. 활황기에는 양도소득세의 세율과 과표를 인상하거나 비과세 및 감면을 축소하고, 불황기에는 그 반대방향의 조치를 취했다. 때문에 양도소득세는 그동안 조세원칙으로서 일관성과 경기조절 수단으로서의 유연성이라는 두 가지 가치에서 원칙 없이 운영된 게 사실이다.

오늘날 사회양극화가 심화되면서 복지에 대한 재정지출 수요가 급증하고 있다. 이러한 재정수요를 충당하기 위해서는 사회적으로 효율성을 떨어뜨리지 않으면서 사회양극화를 해소할 수 있는 조세의 징수를 늘려야 한다.

`부유세 등의 신설 논의가 있지만, 새로운 조세 신설에 따른 저항을 고려하면 종합부동산세나 재산세는 가장 적합한 조세라 볼 수 있다. 그러나 보유세는 보유기간 내내 지속적으로 부과되기 때문에 조세저항에 취약해 복지재정을 확충하는 데 충분하지 못하다.

보유세의 낮은 세율과 적은 조세수입을 고려하면 그 다음으로 생각할 수 있는 조세가 양도소득세다. 필자 등이 분석한 연구에 따르면 토지에서 발생하는 개발이익 중 환수액은 0.1~1.7%에 그친다.

비록 양도소득세 중과 때문에 거래가 위축되는 자산동결효과와 이로 인한 부동산 가격상승 효과가 투기억제를 통해 부동산 가격 억제효과보다 더 크게 나타날 가능성을 배제할 수는 없다.

그러나 소득세와 법인세의 중과도 노동공급이나 투자위축을 낳는다는 점을 고려하면 직접적으로 생산에 기여하는 활동에 대해 추가적으로 부과하는 조세보다는 불로소득인 양도소득에 부과하는 것이 더 정당하다.

현재의 양도소득세는 부동산 보유과정에서 발생하는 불로소득을 환수한다는 조세의 목적을 달성하지 못하고 있다. 우선 우리나라 주택거래에서 양도소득세를 납부하는 주택의 비율은 10%가 안되며 1주택에 대한 비과세뿐만 아니라 장기보유특별공제 등이 적용돼 실제 양도소득세의 실효세율도 10% 수준에 그친다.

다주택자에 대한 중과세의 경우 부과대상이 되는 주택의 범위가 협소해 대부분의 지방소재 주택은 제외된다. 더구나 다주택에 대해서는 2012년 말까지 일반세율이 적용되고 있다.

이 같은 현실에서 다주택자의 중과세 폐지는 양도소득세의 근간을 근본적으로 훼손할 뿐만 아니라 주택정책의 기조를 전환하는 것이다. 2010년 전국의 자가주택 점유율은 2005년 55.6%에 비해 오히려 줄어든 54.2%다. 서울은 41.1%에 불과하다. 다주택자를 유도하기보다는 자가주택을 촉진하고 1주택 가구를 보호하는 정책이 지속돼야 하는 이유다.

정부는 양도소득세 중과 폐지로 주택거래 활성화와 주택공급 확대를 통한 주거안정 효과를 들고 있다. 그러나 주택거래 활성화는 그 자체가 주택정책의 목적이 될 수 없으며 주택정책의 목표를 훼손하는 거래 활성화는 오히려 주택시장의 불안정을 더 크게 한다.

2년 이내의 단기거래나 다주택자에 대한 양도차익에 대한 중과를 완화하는 조치는 시장에 이러한 거래를 촉진한다는 신호를 보낼 수 있다. 투기적인 목적이더라도 거래만 활성화되면 부동산 시장이 정상화된다는 거래촉진정책은 부동산 가격 지지정책의 다른 모습일 뿐이다.

최근 다주택자나 민간임대사업자를 육성해 전세가격을 안정시켜야 한다는 주장이 다주택자에 대한 양도세 중과 폐지의 또 다른 근거가 되고 있다. 정부도 잇따른 전세가격 대책으로 민간임대사업자 육성정책을 발표했다.

그러나 다주택자 육성정책이 전세가격을 안정시켜 줄 것인지는 아직 확인되지 않았다. 민간임대사업자는 양도소득세 감면제도를 이용해 주택을 매집함으로써 주택의 소유집중을 더욱 확대할 뿐 전세가격 안정은 기대하기 어려울 수 있다. 민간임대사업자는 전세가 아니라 월세로 운영하려고 하기 때문이다.

양도소득세가 최선의 조세는 아니지만 불로소득 환수나 부동산의 올바른 이용을 유도하는 중요한 조세다. 특히 다주택자에 대한 양도소득세 중과 폐지는 다른 주택정책과의 조율을 통해 추진 여부가 결정돼야 한다.

부동산의 개발이익이 충분히 환수될 수 있고, 민간임대주택이 세입자의 주거안정에 기여할 수 있다면 다주택자에 대한 양도소득세 중과제도는 폐지해도 된다.

그러나 아직 우리에겐 이러한 제도가 없다. 지금은 세입자의 주거안정을 위한 방안을 마련하는 것이 더 필요한 시기다. 여전히 우리 주택정책에서 1가구 1주택주의는 유효하며, 다주택자에 대한 중과제도는 유지돼야 한다.

변창흠 < 세종대 행정학과 교수 >

△서울대 환경대학원 행정학 박사 △한국공간환경학회 운영위원장 △국토도시계획학회 주택부동산연구위원장 △환경정의 토지정의 센터장