우리나라 주택정책을 지배해 온 가치 가운데 하나는 ‘1가구 1주택’이다. 전반적으로 주택이 부족한 상황에서 최초 주택 구입 가구를 우선적으로 지원하는 것은 비교적 합리적인 결정이었다. 그러나 주택의 절대 부족 현상이 해소되고, 시장 상황이 많이 바뀐 지금은 자가보유와 임대주택에 대한 정책의 틀을 근본적으로 바꿀 시점이다.

먼저 임대시장의 구조 변화이다. 과거에는 당장 자기 집을 구입할 능력이 없는 사람들이 전세를 택했다. 그러나 지금은 그렇지 않다. 2008년 글로벌 금융위기 이후 집값 상승에 대한 기대가 꺾이면서 주택 구입을 미루거나 꺼리는 자발적 임차가구가 늘고 있다. 주택 소유보다 주거 공간의 양과 질을 더 중시하는 가구들은 집을 사고도 남을 돈을 전세 보증금으로 낸다. 이러한 임대시장의 수요 변화는 최근 몇 년 동안 전·월세 가격 폭등의 중요한 원인 중의 하나였다.

자가보유율은 나라마다 차이를 보인다. 선진국 중 싱가포르처럼 거의 모든 국민에게 공공 분양주택을 공급해서 자가보유율이 88%에 이르는 나라가 있는가 하면 스위스는 34%에 불과하다. 우리나라는 2010년 말 기준으로 61.3%로 일본과 비슷한 수준이다. 자가점유율(전체 주택 가운데 주인이 거주하는 주택 비율)은 54.2%로 7%포인트가량 낮다. 세입자의 약 15%가 어딘가에 집을 한두 가구 소유하고 있기 때문이다. 구입할 능력이 되는 주택이더라도 반드시 주거 목적으로 최선이 아니라는 얘기다.

자발적 임대수요가 늘고 소유와 주거의 분리가 심화됨에 따라 수요가 있는 임대주택의 안정적인 공급이 중요한 이슈가 되고 있다. 집을 사고 싶지는 않지만 거주할 좋은 집을 찾는 사람들에게는 누가 공급할 것인가가 중요한 문제다. 일각에서는 공공임대주택 재고를 대폭 확대해야 한다고 주장한다.


우리나라의 임대주택 재고는 전체 주택 재고의 5% 정도인데 이를 경제협력개발기구(OECD) 평균치인 11.5% 수준으로 높여야 한다는 논리를 편다. 어느 정도의 공공임대주택은 저소득층 가구의 주거 안정을 위해 필요하다. 그러나 OECD 평균치는 의미가 없다. 한 나라의 임대주택 재고는 오랜 기간에 걸친 주택정책의 결과다.

대부분의 선진국에서 민간임대주택은 개인이 주로 공급한다. 기업형 임대주택 비중은 매우 낮다. 프랑스는 개인임대사업자의 비중이 90%를 넘는다. 대부분의 민간임대주택이 주택을 2~3가구 보유한 개인에 의해 공급되는 것은 그만큼 임대사업의 수익성이 낮기 때문이다.

선진국들은 개인 임대사업자에게 다양한 세제혜택을 준다. 프랑스는 임대주택 구입액의 80%에 해당하는 금액을 8년 동안 임대소득에서 공제할 수 있는 ‘가속상각제도’를 운영해 왔다. 호주에서는 부동산 투자로 발생한 손실에 대해 정부가 소득에서 감면해주는 제도(네거티브 기어링)도 운영하고 있다. 물론 이들 국가에서 임대소득은 사업소득으로 과세된다. 그러나 주택 보유가구 수에 따라 양도소득세를 차등 과세하는 나라는 없다. 또한 집을 몇 가구 소유하든지 주거주 주택 한 가구에 대해서는 매우 관대한 세제 혜택을 준다. 나머지 주택에서 발생하는 양도소득에 대해서는 양도차익에 비례하는 세금이 부과된다.

우리나라는 사정이 다르다. 1968년에 도입된 부동산투기억제특별세에서 발전해 온 양도소득세는 태생적으로 투기 억제에 초점이 맞춰져 있다. 부동산경기 조절의 가장 중요한 수단으로 사용, 침체기에는 세율이나 중과세 범위 등을 완화하고 과열기에는 강화하는 냉온탕 방식으로 운용돼 왔다.

정부가 지난해 12·7 대책에서 발표하고 이번 5·10 부동산 대책에서 재확인한 1가구 다주택자에 대한 중과세 폐지 방침은 1가구 다주택 보유를 투기가 아닌 민간임대주택 공급으로 인식한다는 의미다. 1가구 다주택 중과세 폐지는 대표적인 ‘부자감세’라는 비판이 있다. 주택을 여러 가구 보유한 사람들이 경제력이 높기 때문에 이런 주장이 옳을 수 있다. 그러나 5억원짜리 아파트 한 가구를 소유한 사람과 2억원짜리 주택을 두 가구 소유한 사람 중 누가 더 사회적으로 바람직한지는 분명치 않다.

더 중요한 것은 집을 두 가구 이상 소유한 이들을 이용해 정부 재정을 투입하지 않고도 서민 주거안정에 기여할 수 있다는 사실이다. 양도소득세 중과세가 계속돼 임대사업 수익률이 다른 자산보다 낮아지면 부자들은 여윳돈으로 집을 한 가구 더 사는 대신 상가 등 다른 부동산이나 금융자산에 투자하면 그만이기 때문이다.

또 다른 반대 이유는 다주택 보유자들이 무주택자의 내 집 소유 기회를 제한한다는 것이다. 단기적으로 주택 수가 고정돼 있을 때는 그럴 수 있다. 그러나 매년 기존주택의 일부는 못 쓰게 되고 새로운 주택이 지어져야 한다. 구매력을 지닌 1가구 다주택 보유자들이 없다면 신규 공급은 위축될 것이다. 이렇게 되면 임대주택 공급도 줄어 전·월셋값은 올라가고 임대주택을 구하기는 더 어려워질 것이다. 그 폐해는 부자들의 몫은 아닐 것이다.

효율성 측면에서 1가구 다주택 보유 중과세의 폐지는 주택 규모 분포의 왜곡을 해소하는 데도 기여할 것이다. 참여정부 시절 1가구 다주택자에 대해 양도소득세가 중과되면서 중대형 한 가구를 가지려는 수요가 늘어 소형에 비해 중대형의 가격상승이 훨씬 높았었다. MB정부 들어 중과세가 완화되면서 소형아파트의 인기가 더 높아졌다.

정치권은 2008년 말부터 2년간 1가구 다주택 중과세 부과를 2년간 유예하도록 소득세법을 개정했다. 이 시한이 만료되자 유예기간을 2012년 말까지 연장했다. 이런 식의 정치적 해법은 장기적 계획을 필요로 하는 임대주택 사업 환경에 불확실성을 키울 뿐이다. 19대 국회는 경기대책 차원이 아니라 조세원리와 주택시장에 미칠 영향을 감안, 1가구 다주택 중과세 폐지법안을 처리하기 바란다.

김경환 < 서강대 경제학부 교수 >

△서강대 경제학과 졸업 △미국 프린스턴 대 경제학 박사 △국민경제자문회의 위원 △세제발전심의위원회 위원 △한국부동산분석학회 회장