집코노미 타임즈 - 기사 해설

지위양도 제한 당기고 소급 논란까지
국토부·서울시 합의문 행간 짚어보기
*6월 10일 집코노미TV 유튜브 채널에서 라이브로 진행된 영상입니다.

오세훈 서울시장과 노형욱 국토부 장관이 만나 재개발·재건축의 조합원 지위양도 금지 시점을 앞당기기로 했습니다. 재개발은 구역지정 시점으로, 재건축은 안전진단 시점이 되는 거죠. 오 시장이 제안했던 투기방지 대책이 본격적으로 법제화되는 건데요. 정비업계엔 어떤 영향을 가져다줄까요. 전형진 기자가 짚어봅니다.
[집코노미TV] 재개발·재건축 막차 떠난다

▶전형진 기자
6월 10일 집코노미 타임즈입니다. 원래 오늘은 여당 부동산특위에서 발표하는 누구나집을 주제로 라이브를 하려고 했었는데 내용에 별 게 없어서 다른 내용을 준비했습니다.
[집코노미TV] 재개발·재건축 막차 떠난다

잘들 아시겠지만 어제(9일) 오세훈 서울시장과 노형욱 국토부 장관이 만났죠. 여러 가지 이야기를 했는데 재개발, 재건축과 관련해서 굉장히 큰 내용이 나왔습니다. 원문을 같이 보면서 행간을 짚어보기로 하죠.
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발표에서 가장 중요했던 게 이 부분입니다. 정비사업의 조합원 지위양도 제한을 앞당기겠다는 겁니다. 지금은 투기과열지구의 재건축은 조합설립인가 이후부터, 재개발은 관리처분계획인가 이후부터 조합원 지위양도가 제한됩니다. 지위양도가 제한된다는 건 그 시점 이후 사더라도 입주권을 못 받는다는 거죠. 물론 예외적인 건 몇 가지 있습니다. 상속이나 해외 이주로 거래하게 될 경우, 혹은 10년 보유하고 5년 실거주한 뒤 거래할 경우 되긴 하죠.

그런데 이걸 어떻게 바꾸겠다는 것이냐. 재건축의 경우 조합설립인가 이후에서 안전진단 통과 이후로 바꾸겠다고 합니다. 재개발은 관리처분계획인가 이후였지만 정비구역지정 이후로 바꾸겠다고 했습니다. 아래 표가 있는데 이걸 조금 더 보기 쉽게 정리해봤습니다.
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이건 사업절차와 함께 정리한 건데요. 재개발은 현재 관리처분계획인가를 받은 다음부터 조합원 지위양도제한이 걸립니다. 그런데 이게 모든 구역에 다 적용되는 건 아니에요. 한남3구역처럼 2018년 1월 25일 이후 최초로 사업시행계획인가를 접수한 구역이 나중에 관리처분계획인가를 받으면 그때부터 제한됩니다. 그런데 이 시점을 구역지정부터 관리처분계획인가까지 기간 중으로 다시 정하겠다는 겁니다.

재건축은 절차를 보면 재개발과 비교해 하나가 더 있죠. 안전진단 단계가 있습니다. 기존엔 조합설립을 한 다음부터 조합원들의 지위양도가 제한됐는데 어제(9일) 발표한 내용은 이보다 시점을 당겨서 안전진단 시점부터 조합설립인가까지 시점 중에 임의적인 시점을 정해 지위양도제한을 걸겠다는 이야기입니다.
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앞서 나온 문장 중에 이런 게 있었어요. 지위양도제한 시점을 언제로 할 것인지, 이건 시·도지사가 기준일을 지정하는 날부터 하기로 했습니다. 시·도지사가 지정하지 않는데 국토부에서 요청하면 시·도지사는 반드시 응해야 한다는 단서조항을 달았습니다.

시·도지사가 임의적인 날짜를 정하긴 하지만 어떤 곳은 구역지정을 하자마자 지위양도제한을 걸고, 어떤 곳은 사업시행계획인가 시점에 걸었다면 형평성 문제가 발생할 수 있어요. 고시는 시·도지사가 하지만 실무적으론 구역별로 공무원들이 다 따로 있습니다. 모두 판단하는 기준이 다를 수 있기 때문에 구역마다 시점이 다르게 정해진다면 굉장히 큰 문제가 될 수 있어서 시점이 하나로 통일될 것 같습니다.
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두 번째는 재개발의 경우 권리산정일이란 개념이 있죠. 이날 이후 지분쪼개기한 물건을 사더라도 단독입주권을 못 받는다는 개념인데요. 권리산정일도 도시 및 주거환경정비법에서의 조문은 방금 나온 문장과 비슷해요. 구역지정이나 고시 전에 시·도지사가 임의의 날짜를 지정한다, 라고 하고 있어요. 그런데 이 권리산정일은 보통 구역지정일에 고시되는 편이에요.
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그래서 앞서 얘기했던 '시·도지사가 지정하는 날'이란, 재개발은 구역지정일, 재건축은 안전진단 통과하는 날이 될 가능성이 높습니다. 그런데 재건축은 이런 문제가 있습니다. 안전진단이 두 번이죠. 1차를 통과한 다음 걸 것인지, 2차를 통과한 다음 걸 것인지 모르는 거죠. 이 부분에 대해선 명확하게 나온 건 없습니다.
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어쨌든 발표에선 예외도 두겠다고 했습니다. 사업이 장기 정체될 경우 조합원 지위양도제한을 앞당기지 않겠다고 합니다. 안전진단을 통과한 뒤 다음 단계로 못 가거나 구역지정을 받은 뒤 추진위 설립을 못 하거나. 그런데 이건 우리가 알고 있듯이 일몰제 얘기에 계속 나왔던 구역해제 요건이기도 하죠. 사실 이 경우엔 조합원 지위양도를 제한하고 말 것도 없이 구역이 풀릴 수도 있습니다. 물론 박원순 시장 때는 이렇게 해서 구역을 많이 해제했지만 오세훈 시장이 풀진 않을 것으로 보여요.
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예외 중엔 또 예외가 있습니다. 예외 적용을 제외하겠다. 말이 좀 어려운데 부정의 부정이니까 이럴 땐 강화된 기준을 적용한단 의미죠. 예외 사유에 해당하더라도 사업추진 기대감이 높아서 투기수요 유입이 우려되는 곳들, 이런 곳들은 조합원 지위양도를 제한하겠다고 하면서 예시를 들었습니다. 이게 되게 중요한데요. 토지거래허가구역 예시를 들고 성수전략정비구역을 언급했습니다.

성수의 경우 과거 법령으로 구역지정을 받은 뒤 사업을 추진하면서 조합설립까지 끝낸 곳입니다. 그런데 어제(9일) 발표한 것만 갖고 보자면 앞으로 새롭게 구역지정이 되는 곳들만 조합원 지위양도제한을 강화하겠다는 건 줄 알았는데, 갑자기 성수를 언급하니까 이미 사업이 진행되던 곳들도 새로운 기준을 적용하겠다는 것이냐, 결국 소급을 하겠다는 것인지 의심을 해볼 수 있죠.
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그래서 제가 찾아봤습니다. 어제(9일) 자료를 보면 이 문제는 국회와 협의 후 도정법 개정안을 발의해 결정하겠다고 했었는데, 국회의안정보시스템에서 찾아보니 이미 발의가 돼 있어요. 협의가 됐는데 발표를 늦게 했을 뿐이지 진행은 되고 있었다는 거죠. 9일 발표했는데 법안은 7일 발의됐습니다.
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내용을 보죠. 송석준 의원이 발의했고요. 이분은 국토교통위에 계시고요. 특이한 건 야당 의원인데 사실상의 정부안을 발의하셨어요. 주요내용은 앞서 읽어드린 것과 똑같습니다. (가)에 나오는 건 조합원 지위양도제한을 시·도지사가 정한 시점으로 하겠다는 것이고, (나)는 권리산정일을 후보지 공모일로 앞당긴다는 내용입니다. 무슨 얘기냐면 오세훈 시장이 지난달 말에 재개발 활성화대책을 발표했을 때 해마다 한두 곳씩은 공모를 통해서 지정하겠다고 했잖아요. 그 중에서 구역으로 지정받는 곳들은 공모일로 권리산정일을 당기겠다고 했습니다. 그걸 법제화하는 거예요. 이건 정부가 추진하는 공공재개발도 마찬가지입니다.
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굉장히 중요한 포인트를 짚어주셨습니다. 송석준 의원은 국토부 공무원 출신이라고 말이죠. 그렇기 때문에 도정법을 꿰고 계신 것 같아요.
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우리가 궁금한 건 소급을 하냐, 마냐 이 부분이겠죠. 그래서 더 찾아봤습니다. 부칙을 보면 조금 모호해요. '법 시행일 이후 최초로 시·도지사가 기준일을 지정하는 경우부터 지정한다'고 돼 있으니까 앞서 성수전략정비구역 예시처럼 기존에 사업을 진행하던 곳도 적용한다는 건지, 아니면 새롭게 구역지정을 받는 곳들부터 이 법을 적용한다는 건지 명확하지 않습니다.

법령상엔 이렇게 명확하지 않습니다. 그래서 국토부에 출입하는 우리 이유정 기자에게 물어봤습니다. 국토부에선 소급은 아니라고 보고 있다고 합니다. 조문상으론 소급인지 아닌지 말이 나와있진 않으니까요. 시·도지사가 지정하는 경우부터 한다고 했으니까 결국 칼자루를 시·도지사에게 넘긴 겁니다. 엿장수 마음대로. 그러니까 다시 풀어서 얘기하면, 만약 오세훈 시장이 기존에 사업을 진행중이던 곳에 별도의 날짜를 정해 조합원 지위양도제한을 한다면 그때부턴 소급이 되는 것이고요. 그렇게 하지 않으면 소급이 아닌 것이죠. 결국 소급을 할 수 있는 여지를 만들어 둔 거죠. 명확한 경과조치가 나오진 않았지만 부칙에선 이렇게 헐겁게 규정하고 있습니다.
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그리고 발표자료의 중간을 보시면 도정법 개정을 9월까지 마치겠다고 하고 있습니다. 다시 얘기하면 지금 재개발이나 재건축 입주권 투자를 생각하고 계신 분들은 9월 전에 의사결정 마쳐야 한다는 얘기가 될 수 있습니다. 물론 작년 6·17 대책에서 재건축 같은 경우 조합원이더라도 2년 실거주를해야 조합원분양을 받을 수 있도록 하겠다고 발표는 했었습니다. 법안도 발의가 돼 있고요. 하지만 이게 국회에서 처리되지 않았죠. 그래서 조합원 지위에 대한 부분도 실제로 국회 소위나 본회의에서 어떻게 되는지를 지켜봐야 합니다. 어쨌든 정부는 이렇게 방침을 정했다고 이해하시면 될 것 같습니다.
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그런데 오세훈 시장은 왜 그랬을까요. 왜 국토부 장관을 만나서 이런 것들을 제안했을까요. 지난 라이브 때 몇 번 언급하긴 했지만 오세훈 시장은 재개발, 재건축을 확 추진하겠다는 입장입니다. 그러면서도 왜 기존보다 강한 규제를 꺼내는지 생각해보면, 엄청나게 많은 곳들에 대한 정비사업을 진행할 것인데, 한다는 시늉만 보여도 가격이 오르잖아요. 그래서 이 가격을 어떻게 제한할 것인지 굉장히 많이 고민하신 것 같아요. 가장 효과적인 방법 중의 하나가 거래 자체를 막지 않으면 가격 상승을 억제할 수 없다, 이렇게 보고 구상하신 것 같습니다. 토지거래허가구역을 지정할 때도 제가 말씀드렸지만 안전벨트를 여러 개 채워두고 엑셀을 밟는다는 거죠. 그런데 토지거래허가는 거래 자체에 대한 규제이고, 조합원 지위양도제한은 새 아파트 분양과 관련한 문제입니다. 그래서 지위양도제한이 더 강하고 무서운 규제라고 이해하시면 됩니다.
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돌이켜보면 오세훈 시장이 취임한 뒤 문재인 대통령을 만나서 건의한 게 세 가지 있었죠. 첫 번째는 조합원 지위양도제한 시기를 앞당길 수 있게끔 법을 개정하자는 얘기였는데 이건 이번에 실현하셨습니다. 법 개정이 된 건 아니지만 정부 차원의 방침이 나왔죠. 두 번째는 공시가격 조정 권한이었는데, 자료에선 '협력을 강화하겠다'고 에둘러서 표현됐는데 관철되진 않았고요. 마지막이 재건축 안전진단 기준을 완화하자는 것이었습니다. 이것도 아직 관철되진 않은 건데요. 이번에 서울시와 국토부가 협의한 걸 보면 오세훈 시장이 앞으로도 안전진단 기준 완화를 계속해서 추진해 나갈 수 있으리란 게 보이죠.
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발표 전에 오세훈 시장은 이렇게 얘기했습니다. "재건축을 통한 신규 공급도 확대해 나갈 예정이다". "다만 부동산시장에 특이 동향이 발생하지 않는다면". 그러니까 가격이 상승하지 않는다면 재건축을 많이 추진할 것이란 거죠. 재건축의 경우 '특이 동향'이 발생하지 않게끔 조합원 지위양도제한 시점을 안전진단 시점으로 앞당기겠다는 거죠. 이렇게 하면 가격이 상승하지 않을 테니 오세훈 시장 입장에선 안전진단 기준 완화를 요청할 수 있는 명분이 생길 수 있는 거죠. 노형욱 장관도 원론적이긴 하지만 "공공과 민간이 역할을 분담해 나갈 필요가 있다"고 답했습니다.
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2018년 2월 안전진단 기준이 강화된 이후 절차를 정리해봤습니다. 기존엔 D등급을 받으면 조건부 재건축이라고 해서 지자체장이 결정할 수 있었습니다. 지금은 D등급을 받으면 2차 안전진단으로 갑니다. 공공적정성 평가를 해서 유지·보수를 할 건지 재건축을 할 건지 결정합니다. 그런데 이렇게만 강화된 것은 아니고 평가 항목도 강화됐습니다. 과거엔 집이 얼마나 낡고 불편한지를 따지는 가중치가 높았는데 그걸 줄였습니다. 그러면서 건물이 얼마나 부실하냐, 무너질 우려가 있냐, 없냐를 따지는 가중치가 많이 올랐습니다.

그래서 강화된 안전진단을 통과하지 못하는 곳들이 많죠. 목동의 경우 1차 안전진단은 다 넘었지만 2차에서 떨어진 곳들도 있습니다. 통과한 곳은 6단지 한 곳밖에 없고요. 서울 전역으로 따져도 세 곳밖에 없습니다. 여의도 광장 1·2동은 강화된 안전진단에서 최초로 탈락했었죠. 목동만큼이나 재건축에 대한 이슈가 많이 불거질 상계동, 노원구쪽 아파트 단지들도 해당될 문제입니다.
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발표가 나온 뒤 제가 친한 중개업소 분들께 전화를 돌려봤더니 굉장히 많은 걱정들을 하시더라고요. 안 그래도 거래 환경이 좋지 않은데 이렇게 조합원 지위양도제한 시점을 당겨버리면 거래가 더욱 막히겠죠. 특히 재개발의 경우 새 아파트를 받을 목적이 아니라면 낡은 집에 들어가 살 이유가 없잖아요. 그래서 생계적인 문제가 발생할 수 있다고 많이 우려하시더라고요. 그리고 소급 적용만 되지 않아도 좋겠다, 라고 말씀하시는 분도 계셨어요. 누군가에겐 생계와 직결된 문제일 수 있다는 겁니다.

오늘은 재개발, 재건축의 지위양도제한과 관련한 행간을 짚어보자는 의미에서 방송을 해봤습니다. 곧 민주당 의총에서 종합부동산세와 양도소득세 관련한 문제를 결정할 것 같습니다. 이 부분은 지난 라이브에서 한 번 짚어드렸습니다. 앞으로 후속 일정을 통해서 당정협의가 진행되고 최종안이 나오면 세제적인 부분이 얼마나, 어떻게 바뀌는지 다뤄보겠습니다. 시청해주셔서 감사합니다.

기획 집코노미TV 총괄 조성근 디지털라이브부장
진행 전형진 기자
제작 한국경제신문·한경닷컴·한경디지털랩

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