전월세상한제, 독일에선 위헌이라는데…

* 5월 6일 오후 4시 집코노미TV 유튜브 채널에서 라이브로 진행된 영상입니다.

전월세상한제와 계약갱신청구권이 시행된 지 9개월이 지났습니다. 그간 임대차시장에선 많은 혼란과 부작용이 잇따랐는데요. 그런데 정부가 참고한 선진국 사례 중 하나였던 독일에선 임대료상한제가 위헌이란 판결이 나왔습니다. 왜 그런 걸까요. 그리고 한국에서도 비슷한 결론이 나올까요. 전형진 기자가 짚어봅니다.

▶전형진 기자
5월 6일 집코노미타임즈 라이브 시작하겠습니다. 오늘은 전월세상한제 얘기 준비했는데요. 일단락된 얘기 아니냐고 생각하시겠지만 사실 최근에 큰 이슈가 있었습니다. 정부가 전월세상한제와 계약갱신청구권을 도입할 때 유럽의 여러 선진국 사례를 들었었는데, 그 사례로 꼽았던 선진국 중 한 곳인 독일에서 위헌 판결이 나왔어요. 그래서 그 내용이 어떤 것이고, 우리와는 어떤 차이가 있는지를 짚어보도록 하겠습니다.

한경비즈니스에서도 이런 기사를 냈었는데 아직 온라인판으로 송출되진 않아서 부득이하게 조선일보의 기사를 가져왔습니다. '베를린 월세상한제, 독일 헌재가 무효 결정'이라는 제목의 기사입니다. 기사가 좀 긴데요. 핵심만 짚어보겠습니다. 참고로 제가 기사를 읽기 쉽게 순서를 고쳤습니다.

베를린의 경우 어떤 규제가 있었냐면 2020년 2월부터 월세 임대료를 5년간 동결하도록 하는 규제가 시행됐습니다. 제도가 시행되니까 월세가 인하되는 효과는 생겼다고 합니다. 당연하죠. 그런데 월셋집 공급이 급감하는 부작용이 생겼다고 합니다. 집주인들 입장에선 내놓을 이유가 없죠. 가격이 동결됐으니까. 그래서 헌법소원이 제기되니까 헌재 결정까지 기다리겠다며 집을 비워두는 집주인들이 속출했다고 합니다. 베를린에선 예외 규정도 뒀었나봐요. 2014년 이전 지어진 집을 수리하면 상한제를 적용하지 않도록 했었는데, 그러니까 집주인들이 이걸 이용해서 아예 세입자를 받지 않고 수리하면서 버티기에 들어가는 사례도 있었다고 합니다.

이후 독일 헌재에서 무효라고 결정을 내렸습니다. 기사에 언급된 15일은 4월을 말합니다. 한 달 정도 지났지만 국내에 많이 소개된 것 같진 않아서 제가 들고 왔어요. 이게 베를린시에서 시행한 지 14개월 만에 헌재 결정으로 끝나게 된 겁니다. 독일 헌재에서 뭐라고 했었냐면, 월세를 제한하는 입법 권한이 연방정부에만 있다, 그래서 베를린의 월세 동결은 무효다. 원래 독일에선 연방정부가 2015년부터 월세 상승폭이 주변 시세의 10%를 초과할 수 없도록 규제를 이미 만들어 놓고 있었어요. 그런데 주정부에서 이걸 뛰어넘는 규제를 내놨기 때문에 연방정부만의 고유권한을 침해했다는 거죠. 추가 규제를 가할지 여부도 연방정부만의 고유 권한이라고 판단해서 무효 결정을 내린 것이고요. 요약을 하자면 하위법령이 상위에 규정된 법령을 초과하는 수준의 규제를 가했기 때문에 무효라고 결정을 내린 것입니다. 그러니까 임대료를 규제하는 것 자체에 대해서 위헌이란 결정을 내린 게 아니라 주정부가 그것을 넘어서는 규제를 가했기 때문에 무효라는 결정을 내린 겁니다.

이건 임대차법 해설집에 언급된 사례입니다. 국토부와 법무부가 함께 내놨던 해설집이죠. 당시 독일, 프랑스, 영국, 미국, 일본 등 주요 선진국 사례를 들었어요. 독일 사례를 조금 더 깊이 있게 볼게요. 원래 베를린이나 쾰른 등 대도시에서 임대료 규제가 2015년부터 시행됐습니다. 아까 말씀드린 대로 표준 임대료의 10%를 초과해서 받지 못하도록 규제를 하고 있었어요. 예외적인 사항으로 새로 지은 집이라든지 임대인이 처음으로 임대사업을 시작하는 집 같은 경우엔 이 10% 규제를 적용하지 않도록 예외 규정을 뒀고요.

그런데 정부가 이 해설집에 이런 주석을 달았습니다. 베를린시는 임대료를 5년간 동결하는 법안을 시행하고, 임차료 폭등을 막기 위해 소급 적용했다, 라고 사례를 언급하고 있죠. 아까 우리가 읽었던, 위헌이 됐다는 그 내용이에요. 당시 정부에서 이걸 왜 언급했을까요. 우리도 소급 적용을 했죠. 그러니까 거기에 대한 정당성. 독일도, 선진국도 이렇게 임대료 규제를 하고 있고 소급 적용을 하고 있기 때문에 우리도 그 추세를 따라가야 한다는 정당성 때문에 언급한 것으로 보여요. 어쨌든 주요 선진국 사례라며 소개했던 독일입니다. 그런데 정작 독일에선 위헌 판결이 났다는 게 지금 이야기이고요.

▶전형진 기자
말씀하신 것처럼 독일에서 위헌이면 우리도 위헌 판결이 나올 가능성이 있느냐. 이걸 좀 뜯어보면요. 앞에서 말씀드린 것처럼 독일 같은 경우엔 임대료 규제 자체를 위헌으로 본 건 아니에요. 연방법에서 상한을 두고 있는데 하위법에서 그걸 뛰어넘는 수준의 규제를 가했다고 보는 거죠. 우리의 경우로 생각해보면 법령이 존재하는데 각 시도의 조례에서 그걸 뛰어넘는 규제를 새로 가했다고 보는 거죠. 그러니까 임대료 자체가 문제가 아니라 그 법을 시행하는 절차적인 부분에 있어서 독일은 위헌이라고 봤습니다.

▶전형진 기자
그렇죠. 우리도 위헌소송이 진행 중이죠. 그건 조금 있다가 다시 말씀드릴게요. 그런데 독일에서도 위헌 판결 이후 거기에 대한 부작용, 그러니까 위헌 판결 이전의 부작용에 대해서 많이 언급되고 있고, 그게 독일 총선의 이슈라고도 합니다.

그럼 우리 법은 어떻게 돼 있느냐. 주택임대차보호법을 볼게요. 제7조가 차임 등의 증감청구권인데, 집주인이 언제 세입자에게 보증금을 올려달라고 할 수 있느냐는 얘기예요. 조문을 보면 기존 보증금의 20분의 1을 초과하지 못하도록 규정하고 있습니다. 5%를 말하는 거죠. 그런데 예외를 뒀어요. 각 시도에서 상황에 따라 요건을 고려해 상한을 조례로 다르게 정할 수 있다고 했습니다. 본문의 범위에서. 그러니까 5%의 범위에서 마음대로 할 수 있다고 이미 규정을 하고 있습니다. 5% 범위라면 1~4%가 되겠죠. 5%룰보다 강력한 규제인 거죠. 그러니까 앞서 독일의 경우엔 하위법에 위임을 하지 않았기 때문에 베를린시의 동결을 헌재에서 위헌이라 판단했던 것이고, 우리는 하위조례를 통해서 다르게 정할 수 있다고 이미 규정을 하고 있습니다. 그러니까 법의 절차적인 부분에선 같은 문제로 볼 수 없는 거죠. 이 조문은 2020년 7월 30일, 이 법이 개정될 때 신설된 조문입니다.

그런데 우리가 문제를 삼고 있는 건 이 부분이죠. 소급. 당시에 개정된 임대차법 부칙엔 이런 규정이 있었어요. 여기서 제6조와 7조는 계약갱신청구권과 전월세상한제를 말합니다. 이 개정된 규정들은 이 법 시행 당시 존속중인 임대차에 대해서도 적용한다. 소급한다는 얘기죠.

소급적용은 두 가지가 있습니다. 부진정소급과 진정소급이 있는데, 예를 들면 이런 겁니다. 부진정소급 같은 경우는 새 법을 만들었는데 기존에 진행되던 사안이 종결되지 않았을 때 새 법을 적용하는 겁니다. 그건 됩니다. 이게 부진정소급입니다. 그런데 진정소급은 새 법을 만들었는데 기존에 진행되다 끝난 사안에 대해서 새 법을 가져다가 다시 기준을 적용하는 게 진정소급이에요. 이건 안 된다고 보고 있는데 임대차법 같은 경우는 진정소급이 됐다는 거죠. 그래서 논란인 것이고요. 진정소급을 이해하기 쉽게 표현하자면 공소시효 같은 것이죠. 과거 강력범죄의 공소시효가 없어져야 한다, 늘어나야 한다는 얘기가 있었는데 결국 없어지거나 늘어난 사안들이 있지만, 이미 진행되는 사건들의 공소시효까지 소급해서 적용해주지 못한 문제들이 있었죠.

앞서 말씀드렸지만 우리도 임대차3법에 대해서 위헌소송이 진행중입니다. 전에 법제처장을 하셨던 이석연 변호사님이 맡고 계시는데요. 헌재에서 지금 심리를 하고 있다고 합니다. 빠르면 올가을쯤 결정이 어떤 식으로든 나올 것 같은데요. 만약 위헌이라고 나온다면 사회적 혼란이 엄청날 것 같습니다. 독일의 경우도 위헌 판결이 나온 다음 세입자들이 그동안 집주인에게 주지 않았던 월세 상승분을 다시 내야하는 상황이 벌어졌다고 하는데, 한국은 그동안 전셋값이 엄청나게 올랐기 때문에 다시 물어주는 상황이 생긴다면.. 이 사안은 어떤 식으로 결론이 나든 사회적인 큰 문제가 될 것이라고 봅니다.

이석연 변호사님은 뭐라고 표현을 하셨었냐면, 작년 8월 전월세상한제와 계약갱신청구권이 통과된 다음 정부와 여당이 자축하자 '마치 침몰하는 타이타닉호의 도박장에서 돈을 딴 뒤 박수치는 것 같다'는 비유를 하셨어요. 임대차시장이 완전히 왜곡되고 있는데 좋은 법안을 처리했다며 박수치는 것 같다고 표현을 하셨어요.

이건 임대차법이 개정될 때 법제사법위원회의 검토보고서, 심사보고서에서 지적됐던 문제입니다. 새로 법을 만들면 법사위에선 이렇게 법리적인 검토를 합니다. 그때 나왔던 얘기는 이렇습니다. 소급 적용할 경우 일단 임대료 상승 등의 부작용 없이 즉각적으로 실효성을 확보할 수 있는 장점이 있다. 하지만 이 법의 신뢰보호와 재산권 제한 측면에 있어서는 임대인에게 불리할 수 있기 때문에 이 부분에 대해선 고려해봐야 한다고 당시 지적이 나왔어요. 그리고 이렇게 소급 적용을 할 때는 어느 대상, 어떤 경우부터 적용할 건지 명확해야 한다, 그런 취지를 명시한 적용례를 둬야 한다, 그게 입법기술상 적절할 것으로 생각된다, 라고 했는데요. 지금 우리는 적용례가 없죠. 모두에게 소급 적용하는 방식으로 시행됐습니다.

그리고 당시 법원행정처에서도 이런 지적을 했어요. 개정법안의 긍정적인 부분, 부정적인 부분에 대해 모두 언급했는데, 저희는 지적에 대해서 살펴볼게요. 당시 임대인의 재산권도 보호할 필요가 있다고 했고요. 그리고 상가임대차보호법과는 조금 다르게 봐야 한다. 왜냐면 전월세상한제와 계약갱신청구권을 적용할 때 사실 상가임대차보호법을 많이 준용했어요. 상가임차인들에 대해서 이렇게 보호하고 있으니 주택임차인들에 대해서도 똑같은 선상에서 보호해야 한다, 라는 논리가 많이 작용했었죠. 그런데 다르게 봐야한다는 의견이 있었고요. 또 우리는 유럽과 다르게 부동산을 자산증식의 수단으로 보고 있다. 그런데 이런 상황에서 장기적인 임대차정책, 그러니까 계약갱신청구권으로 4년 동안 묶어두는 걸 말하죠. 무제한 청구권 얘기도 나왔었죠. 그런 장기적인 임대차 정책을 도입한다면 사회, 정책적 부담이 임대료 상승 등의 문제로 이어지고, 결국 임대인의 경제적 부담으로 전가돼서 부작용이 발생할 우려가 있다, 그 부분을 검토해야 한다, 라고 했었죠.

▶전형진 기자
그렇죠. 임대인도 국민이죠. 임대차시장에 주택을 공급하는 주체이고요. 사실 정부가 민간임대를 활성화하기 위해서 많은 시도를 했었죠. 대표적인 게 임대사업자 양성화방안. 그러니까 다주택자도 건전한 다주택자가 필요하다, 라는 취지에서 출발했었습니다. 그러다 결국 집값을 잡기 위해서 이런저런 법안을 많이 꺼냈었고요. 특히 임대차법 같은 경우는 지난해 전셋값 폭등으로 이어지는 결과를 초래했죠.

어쨌든 이 법의 출발은 건전한 취지입니다. 약자인 세입자들을 보호해주자, 그런 취지이고요. 전세로 사는 분들 입장에선 도움되는 건 맞습니다. 내 임대료가 고정되고, 그 고정된 임대료가 4년 동안 이어지는 것이니까요. 그 부분에서 집주인과 세입자의 이해가 충돌해서 싸우는 국면으로 오게 됐지만, 어쨌든 출발 자체는 좋은 취지의 법이었고요.

그런데 보호하겠다고 하지만 허점 투성이라고 합니다. 어떤 부분이냐면 임대차법은 손해배상 규정이 있죠. 언제 손해를 배상하느냐, 집주인이 허위의 목적으로 임차인을 내보내고, 예를 들면 자신이 들어가 살겠다고 임차인을 내보낸 다음 새로 임차인을 받는 거죠. 새로운 임차인에겐 보증금을 올려받을 수 있으니까. 이때 집주인이 실거주 하지 않는 게 발각됐을 땐 손해배상을 청구할 수 있도록 하고 있습니다. 이게 이번에 새로 생긴 규정이죠.

그런데 이 손해배상액이 얼마냐. 이거 궁금하시죠. 이것도 사실 법에 나와 있어요. '아래 3가지 중에 큰 금액으로 한다'고 했는데요. 1호는 이렇습니다. 갱신거절 당시 월차임의 3개월분. 그러니까 만약 전세였다면 그 보증금을 환산월차임으로 계산합니다. 환산월차임은 전월세전환율이 그대로 도입되는 거예요. 거기에 곱하기 3을 하는 거죠. 3개월치로 가격을 계산하는 겁니다.

2호는 말이 좀 어렵습니다. '임대인이 제3자에게 임대해서 언은 환산월차임과 갱신거절 당시 환산월차임 간 차액의 2년분'. 쉽게 표현하면 이겁니다. 내가 1억에 살고 있었어요. 그런데 나는 쫓겨나고 집주인은 들어와 살겠다고 했는데 알고 봤더니 새로운 임차인을 2억에 들인 거예요. 그럼 나와 새로운 임차인의 보증금 차액은 1억이죠. 그 1억을 갖고 전월세전환율을 녹여서 그 월차임의 2년치를 계산한다는 거예요.

3호는 '갱신거절로 인해 임차인이 입은 손해액'. 이게 얼마입니까. 우리가 계산할 수 있을까요? 그래서 안 돼요. 3호는 계산할 수 없고 1호는 너무 낮습니다. 그래서 2호가 손해배상액으로 결정된다는 거죠.

이렇게 보면 정부가 임차인을 위해주는 것 같죠. 그런데 변호사들의 의견은 '이렇게 가면 무조건 집주인이 이긴다'고 합니다. 왜 집주인이 이기는지 계산해볼게요.

3억에 살던 세입자가 쫓겨나고 새로운 세입자가 5억원에 입주했습니다. 전 세입자가 손해배상을 청구하려고 해요. 그런데 얼마를 청구할 수 있느냐. 새로운 세입자에게 보증금 2억을 올렸죠. 거기에 전월세전환율 2.5%를 곱합니다. 그럼 환산한 열차임, 그러니까 환산한 연간 월세가 500만원이에요. 그런데 그걸 2년치를 계산한다고 했으니까 1000만원이 되는 거예요. 새로운 세입자에게 2억을 증액했다면 손해배상은 1000만원을 청구할 수 있는 거에요. 문제는 1000만원에 다른 비용들도 포함된다는 거죠. 소송을 몇 년 동안 진행할 수도 있고요. 만약 소송에서 진다면 그 비용까지 자신이 다 감당해야 합니다. 그렇다고 받을 수 있는 금액이 많은 것도 아니고요. 다시 말해서, 집주인 입장에서 보자면 세입자를 내쫓고 1000만원을 손해배상액으로 물어줘도 1억9000만원이 남는다는 계산이 나오는 거죠.

사실 정부가 세입자를 위한다고 하면서 오히려 코너로 몰아놓았습니다. 전월세전환율이 원래는 4%였습니다. 그런데 아까 댓글에서 얘기가 나온 것처럼 월세와 반전세로 점점 전환이 되니까 그렇게 하는 걸 막기 위해서 전월세전환율을 낮췄었죠. 그런데 손해배상액을 계산할 땐 전월세전환율과 연동이 되니까 한도가 내려간 거죠. 원래 4%로 고정됐었다면 아까 쫓겨나는 세입자는 1600만원을 청구할 수 있었는데 1000만원으로 줄어든 겁니다. 사실 세입자들 입장에서는 '이 돈 받으려고 소송하나'라는 부분도 있는 거예요.

그리고 짚어보기로 했던 얘기죠. 새 임대차법을 시행한 지 9개월이 됐습니다. 그런데 전세는 줄고 반전세와 월세가 늘었다고 합니다. 이게 오늘자(5월 8일) 한국경제신문 부동산면 기사이고요. 비율적으로 계산을 해봤더니 서울의 경우 28%에서 34%로 소폭 증가했다고 합니다. 그런데 잠잠해지던 전셋값이 이런 현상 때문에 일어나게 되니 않느냐, 그런 의견이 나와요.

그리고 더 중요한 건 강남 재건축 이주가 있습니다. 주변 전셋값까지 올라가지 않겠느냐, 이런 관측이 나오고 있는데요. 신반포18차와 21차는 조금 작습니다. 그런데 문제는 반포주공1단지 1·2·4주구죠. 여기가 2000가구 정도 되는데요. 원래는 재작년에 이주를 하려고 했습니다. 그러다가 관리처분무효소송에서 조합이 패소하면서 2년 밀렸죠. 2심에선 조합이 다시 이겼습니다. 그리고 원고에서 대법 상고를 하지 않겠다고 했기 때문에 이 사건이 끝났고요. 사실 원고쪽에서 1심에 이겼던 법률대리인이 2심을 맡진 않은 걸로 알고 있어요. 중요한 건 아니지만.

어쨌든 반포주공1단지 1·2·4주구 이주가 진행되면 여기 사시던 분들이 나가면서 주변 전셋값을 자극할 우려고 있죠. 반포동에선 옥수동 이런 곳으로도 전세를 많이 간다고 하죠. 그리고 1단지 3주구 내용도 있는데요. 하반기쯤 할 수 있다고 나와있기는 한데 제 생각엔 잘은 모르겠어요. 아직 관리처분계획인가를 신청한 단계이고 인가는 나지 않았습니다. 그리고 통상 서울시에서 이렇게 한꺼번에 이주를 시키지 않습니다. 시기적으로 조절하거든요. 그러다보면 올해 인가가 나더라도 이주는 할 수 없게끔 막을 가능성도 있습니다. 왜냐면 이렇게 다 이주하면 4000가구가 한꺼번에 이삿짐을 싸는 거니까요.

이건 제가 서울의 전세가격을 KB 통계 기준으로 정리해봤습니다. 표시한 1989년 29% 상승률의 경우엔 임대차기간이 1년에서 2년으로 바뀌었던 시기입니다. 집주인들이 미리 임대차계약을 많으면서 전세보증금을 올려받았던 것입니다. 이때 29%까지 폭등했었고요.

이후 2010년대를 보면 전세가격의 상승폭이 요즘에 비해선 높았습니다. 집값이 워낙 낮았으니까요. 최근 연간엔 계속 낮아지는 추세였습니다. 제가 2019년에 빨간 박스를 쳐놨는데요. 이 해는 사실 0.04% 올랐어요. 사실 이건 연말 기준이기 때문에 0.05%이고요. 연중엔 마이너스로 떨어진 기억도 있었습니다. 그때 제가 기사를 썼던 기억도 나요. 그런데 10여년 만에 서울 전셋값 마이너스, 이렇게 기사를 썼던 기억이 납니다. 그런데 1년 만에 다시 12.25%로 오른 건 결국 작년에 시행된 임대차법이 도입되면서 부작용이 나타난 거고요. 올해는 아직 4월까지 집계한 통계지만요. 정부에선 공공전세를 내놓는 등 전세값을 안정화시키겠다는 정책을 펴는데, 시장에선 필요로 하는 주택과는 조금 거리가 있고요. 전셋값이 작년보다 안정화되는 추세이긴 했지만 조금씩 고개를 들기 시작한다는 것. 오늘도 그런 취지에서 독일의 사례를 들고 왔었죠.

그런데 임대차법은 전월세신고제가 마지막이었죠. 신고제의 경우 6월 1일부터 시행이 됩니다. 이게 시행되면 3법이 완성되는 거예요. 전월세상한에 대해선 3분부동산으로 준비를 하고 있습니다. 제가 오늘 준비한 기사는 여기까지입니다. 시청해주셔서 감사합니다.

기획 집코노미TV 총괄 조성근 디지털라이브부장
진행 전형진 기자 촬영 김윤화 PD
제작 한국경제신문·한경닷컴·한경디지털랩

전월세상한제, 독일에선 위헌이라는데… [집코노미TV]