[리셋 균형발전] ⑥ 혁신도시에 혁신이 없다…정주 여건 여전히 '기대 이하'

이전 기관 근무 인원의 33.5% 출퇴근·기러기 생활
"혁신도시 완성하려면 공공기관 추가 이전 빨리 이뤄져야"

정부는 2005년 이후 지역 균형 발전을 표방하며 지방에 10개의 혁신도시를 조성하고, 수도권의 공공기관을 각 혁신도시로 이전하는 정책을 폈다.

17년이 지난 지금 공공기관 153곳이 10개 혁신도시에 이전했다.

10조5천억원 가량이 투입된 '혁신'이라는 이름의 그 도시들은 과연 혁신적이었을까? '전에 없던 새로운 것'이라는 혁신의 의미를 고려하면 답은 '글쎄'다.

이전 공공기관들이 지역에 뿌리를 내리고 지역 산업체, 학교, 연구소와 유기적인 관계 속에 서로의 경쟁력을 키우는 시너지 효과를 냈다는 이야기는 듣기 힘들다.

'10개의 서울'이라는 혁신적인 타이틀을 걸고 시작됐지만, 혁신도시는 여전히 서울과의 격차를 좁히지 못하고 있는 모양새다.

18일 국토교통부에 따르면 지난해 6월 말 기준 전국 10개 혁신도시의 주민등록인구는 22만9천401명으로 2017년 17만4천277명에 비해 5만5천 명 이상 증가했다.

그러나 혁신도시 정책 입안 과정에서의 계획인구인 26만7천 명의 85.91% 수준에 머물고 있다.

혁신도시 정주 인구가 증가하기는 했지만, 수도권 인구를 흡수했다기보다는 혁신도시 인근 도시에 살던 사람들이 정주 환경이 상대적으로 나은 혁신도시로 이동한 것이 훨씬 더 큰 요인이라는 분석도 나온다.

이 때문에 혁신도시 인근 원도심 또는 기존 주거지역의 공동화가 심해졌다는 비판도 이어지고 있다.

또 수도권에서 지방으로 근무지가 이전된 인원 총 4만4천734명 가운데 4만2천74명(94.1%)은 거주지를 지방으로 옮겼으나 2천660명(5.9%)은 아직도 수도권에서 출퇴근하는 것으로 집계됐다.

지방으로 이주한 기혼 인원 2만9천710명 중 1만7천368명(58.5%)만 가족을 동반해 이주하고, 1만2천342명은 혼자만 이주한 것으로 나타났다.

독신·미혼 이주 인원은 1만2천364명에 달했다.

여전히 1만5천여 명의 이전 기관 직원들이 기러기 생활을 하거나 장거리 출퇴근을 선택하고 있다.

혁신도시 이전 기관 근무자들은 교육, 생활, 문화, 교통, 의료 등 정주 여건이 기존 주거지보다 못하다고 생각해 이주를 꺼리는 것으로 분석됐다.

공공기관 이전으로 정주 인구가 증가해 지방세수가 증가하고, 이전 기관들의 지역 인재 채용과 지역 물품 우선 구매를 통한 지역 경제 활성화 등의 긍정적 효과도 있으나 혁신도시는 아직 미완성이다.

전국혁신도시협의회는 혁신도시의 완성을 위해 공공기관 추가 이전을 요구하고 있다.

기존 국토교통부 중심의 중앙집중형 개발에서 벗어나 혁신도시 개발 권한을 지자체에 이양해야 한다는 목소리도 나온다.

전국 10개 혁신도시의 현황을 살펴본다.

◇ 정주 여건 도대체 어떻길래

해양·수산 관련 13개 공공기관이 이전하며 만들어진 부산 영도 동삼혁신도시는 부족한 인프라로 인해 입주 기관 직원들의 불만이 끊이지 않고 있다.

2019년 1월 이주석 한국해양대 교수는 동삼혁신도시 정주 여건 분석을 위해 이전 기관 직원들을 대상으로 한 설문조사 결과를 내놨다.

결과는 정주 여건에 대해 만족하지 못한다는 답이 대부분이었다.

6개 기관 직원 중 출신지가 부산이 아닌 직원 67명을 대상으로 한 조사에서 '만족한다'는 답변은 6명뿐이고, '매우 만족한다'고 답변한 직원은 없었다.

'만족하지 못한다'는 답이 37명으로 가장 많았고, '전혀 만족하지 못한다'는 답을 한 직원도 9명이나 나왔다.

15명은 '보통이다'고 답했다.

동삼혁신도시에 들어오는 대중교통수단은 입주 8년째 되던 2019년을 기준으로 시내버스 2개 노선에 그쳤다.

도시 내엔 각 기관 구내식당을 제외하고 식당이 하나도 없을 정도였고, 편의점과 은행 등 편의시설도 최소 2∼3㎞를 나가야 했다.

설문조사 뒤 3년이 지났지만, 대중교통, 편의시설 모두 달라진 것이 없는 상황이다.

대중교통 이용이 힘드니 직원들은 대부분 개인 차량을 이용하는데 주차난은 더 극심해졌다.

광주와 전남도가 공동 조성한 빛가람혁신도시 공공기관 임직원은 무엇보다 정주 여건 부족을 가족 동반 이주의 걸림돌로 꼽고 있다.

인구 5만의 자족도시를 목표로 했지만 지난해 말 기준 3만9천246명에 그치고 있다.

전입 인구만을 놓고 보더라도 37%는 광주시에서, 23%는 기존 나주시에서, 12%는 전남지역에서 혁신도시로 옮겨왔다.

수도권 전입 비율은 14%에 불과한 실정이다.

혁신도시 조성의 가장 큰 목표 중 하나인 수도권에서 지방으로의 분권, 분산 효과가 기대보다 크지 않음을 잘 보여준다.

이주를 가로막는 열악한 교육환경을 개선하는 것이 가장 큰 과제다.

현재 유치원 6곳, 초등학교 4곳, 중학교 3곳, 고등학교 2곳 등 교육시설은 15곳에 불과하다.

특목고 설립이 추진됐으나 전교조 등의 반대로 무산됐다.

김천시는 혁신도시 조성 당시 2025년까지 인구 2만6천 명을 달성한다는 목표를 세웠으나 정주 여건이 부족해 지난해 말 기준 2만2천여 명에 그치고 있다.

업종제한으로 인해 인구 유입을 유인할 제조업 등이 들어올 수 없어 미분양 아파트 물량이 수년째 해소되지 않고 있다.

◇ 혁신도시 개발이 가져온 원도심 공동화

경남 진주 혁신도시엔 한국토지주택공사(LH) 등 굵직한 공기업 등이 이전하면서 주택 수요를 맞추기 위해 신도시가 조성됐다.

이에 따라 새로 조성된 도시가 구도심에 동화되지 못하면서 구도심에서는 공동화 문제가 발생했다.

대형 쇼핑몰 등 시설이 혁신도시에 들어서고, 상권이 발달하기 시작하면서 진주시 중앙시장 일대의 상권은 급격히 쇠락했다.

진주시는 원도심 공동화 이유를 혁신도시에 공공기관 이전에 따른 유입 인구보다 훨씬 많은 건물을 지었기 때문이라고 진단하고 있다.

이에 따라 진주시는 지역민과 함께하는 혁신도시 연계 상생발전지원사업 확산 및 지역융화사업을 추진하고 있다.

충북 진천·음성 혁신도시는 지난해 9월 갓 3만 명의 유입인구를 기록할 정도로 발전이 더디다.

수도권과 가까워 공공기관 직원들의 가족 동반 이주율은 48.4%로 전국 최저 수준이다.

반면에 공동주택과 편의시설 등이 들어서 정주 여건이 좋아진 혁신도시로 주변 기존 도시의 인구가 유입되고 있다.

충북 혁신도시는 진천군 덕산읍과 음성군 맹동면에 걸쳐 조성됐는데, 진천군은 매년 인구가 늘어 9만 명을 돌파했지만 음성군 인구는 오히려 줄었다.

음성군의 지난 2월 기준 인구는 10만511명으로 혁신도시 조성 전보다 4천 명가량 줄었다.

◇ 지자체, 이주 정착금에 자녀 장학금까지

공무원연금공단 등이 이전한 제주 혁신도시 인구는 지난해 6월 말 기준 약 4천800명으로 목표 인구 5천 명에 거의 근접했다.

2018년부터 혁신도시종합발전계획에 따라 문화복지센터, 국민체육센터, 육아종합지원센터 등이 들어섰고, 버스 노선도 확충됐다.

내년까지 복합혁신센터와 복합가족센터 등이 추가로 건립된다.

이전기관 직원들은 편의시설 부족 등 불편 사항을 제기하고 있지만, 신시가지와 혁신도시가 인접해 있어 여타 혁신도시와 비교해 생활 인프라가 크게 부족한 상황은 아니라고 제주도 관계자는 설명했다.

진주시는 정주 여건 개선사업으로 이전 공공기관 종사자 이주 정착금 및 자녀 장학금 지원, 복합문화공원 및 광장 조성사업 등을 추진했다.

이외에 혁신도시 버스 증편, 중·고생 통학노선 운영, 초·중·고교 신설, 종합병원 개원 등을 추진하고 있다.

올 연말까지 복합문화도서관 설계를 마무리하고 2023년 상반기 착공할 예정이다.

울산 혁신도시도 정주 여건 개선을 위해 함월공원, 무지공원 등 공원 조성과 함께 교육·편의시설 인프라를 강화하고 있다.

시설이 노후한 울산고를 혁신도시 내로 이전하는 노력도 진행되고 있다.

울산시는 올해 내 문화체육시설 확충을 위한 복합혁신센터도 추진 중이며, 국공립어린이집과 국민체육센터 등으로 구성된 종합복지타운 건립 등도 속도를 내고 있다.

강원 원주시는 어린이 체험형 복합미술관, 육아종합지원센터, 행복장터 등을 마련하는 등 정주 여건 개선에 힘쓰고 있다.

◇ 공공기관 추가 이전, 혁신도시 완성의 '키'

진주시는 이전 공공기관 직원 가족 동반 이주율을 높이기 위해 공공기관의 2차 이전이 필수적이라고 본다.

혁신도시의 완성과 지방의 특색을 살린 자족도시 구축을 위해 수도권 공공기관 2차 이전이 실현되어야 하고, 이전 공공기관에 대한 정부 차원의 인센티브와 연관기업 유치 및 지원을 통한 지역산업 육성이 절실하다고 분석한다.

공공기관 2차 이전이 이뤄지면 국가 균형발전에 따른 시너지 효과 상승, 지역 특화형 산업 집적화에 따른 혁신도시 지속 발전, 지역형 산업생태계 구축·지원을 통한 맞춤형 산업기반 조성, 지속 가능한 지역 일자리 창출 등의 효과가 있을 것으로 진주시는 보고 있다.

혁신도시 시즌1이 도시 건설과 공공기관 이전이었다면, 혁신도시 시즌2는 정주 여건 개선이었다.

새 정부는 공공기관을 추가 이전해 혁신도시를 완성단계로 가야 한다는 목소리가 높아지고 있다.

전국혁신도시협의회는 지난달 31일 대통령직 인수위와 국토교통부 등 중앙부처에 수도권 공공기관 혁신도시 2차 이전을 촉구했다.

협의회는 "국가균형발전 실현과 수도권 일극화를 해소하기 위해선 공공기관의 혁신도시 2차 이전이 조속히 이뤄져야 한다"며 "공공기관 추가 이전이 이미 이전한 공공기관의 정착을 공고하게 해 혁신도시를 완성하는 길이 될 것"이라고 주장했다.

정주철 부산대 도시공학과 교수는 "국가 균형발전을 위해서는 현 정부가 완성하지 못한 공공기관 추가 이전을 새 정부가 반드시 추진해야 한다"며 "다만 지자체의 권한을 확대해 좀 더 지역 실정에 맞는 계획성 있는 정책을 펼 수 있도록 해야 할 것"이라고 말했다.

정 교수는 이어 "공공기관 1차 이전 후 긍정적 효과가 있었냐에 대한 논쟁은 계속 있었다"며 "혁신도시가 들어선 지자체와 지역 주민의 입장에서는 1차 이전마저도 없었다면 침체의 늪이 더 깊었을 것이라는 생각이 뿌리 깊다"고 설명했다.

정 교수는 끝으로 "공공기관, 민간 대기업 본사와 연구소의 지방 이전, 지방대학 지원 사업을 통한 고급인력 양성 지원, 지방 도시의 혁신을 지원할 행정·재정적 권한 확대 등 정부의 획기적이며 종합적인 균형발전 정책이 필요하다"고 제언했다.

(박지호, 임채두, 홍창진, 한무선, 허광무, 지성호, 전창해, 차근호, 이재현, 송형일 기자)


/연합뉴스