국회규칙·부칙은 '명령'에 해당…첨부서류 효력놓고 논란
"첨부서류도 부칙과 한묶음" vs "선례없어 효력 단정 못해"

공무원연금 개혁안의 6일 국회 본회의 처리가 무산된 것은 공무원연금 개혁과 함께 공적연금 강화를 위한 사회적기구(이하 사회적 기구)를 구성하는 국회 규칙을 놓고 여야의 해석이 엇갈린 것도 원인으로 작용했다.

여야 지도부는 지난 2일 연금 합의문을 채택하면서 사회적 기구 운영을 위해 필요한 사항을 국회 규칙으로 정해 이날 본회의에서 처리키로 했다.

문제는 이 국회 규칙에 담을 내용이었다.

여야가 막판까지 극한 대립한 공적연금 강화 관련 주요 수치를 법률적 효력이 명확한 규칙(規則)이나 부칙(附則)이 아닌 부칙의 첨부서류에 담기로 하면서, 특히 어떤 방식이든 숫자 명기를 거부하는 여당 내부의 강력한 반발에 부딪혔고, 결국 양당 지도부의 협상 여지를 좁혔다.

첨부서류는 사회적기구가 공무원연금 개혁 재원의 20%를 공적연금 기능 강화에 사용하고, 오는 2028년 40%까지 단계적으로 하락할 국민연금의 명목소득대체율을 50%로 높이는 내용이 골자인 것으로 알려졌다.

두 수치를 첨부서류에 담기로 한 것은 애초 여야 원내지도부 협상의 산물이다.

규칙이나 부칙에 이를 명시할 수 없다는 여당의 입장과, 무슨 수를 써서라도 이들 수치를 여야 합의로 가져가겠다는 야당의 입장이 절충된 셈이다.

특히 소득대체율 50% 인상에 법적 구속력을 부여해 여야가 약속한 8월 말까지 관련 입법을 밀어붙이겠다는 야당과, 이는 상징적인 '목표치'에 불과한 만큼 50% 인상에 사회적기구의 논의가 구속돼선 안 된다는 여당의 입장이 첨예하게 엇갈린 결과이기도 하다.

일단 규칙, 부칙, 첨부서류 가운데 규칙은 법적 효력이 분명하다.

국회는 헌법에 따라 의사(議事)와 내부 규율에 관한 규칙을 제정할 수 있고, 이 규칙은 국회법 등 관련 법률의 시행세칙이나 내규에 해당한다.

형식적으로 헌법-법률-명령-조례-규칙으로 이어지는 법의 5단계에서 명령(命令)의 효력을 갖는다.

부칙은 법률이나 규칙에 대한 보충적·구체적 사항, 즉 시행일 또는 유효기간이나 특례조항 등을 담는다.

마찬가지로 법적 효력이 명확하다.

문제는 규칙도 부칙도 아닌 첨부서류의 법적 효력이다.

부칙 내용과 불가결한 만큼 부칙과 마찬가지로 법적 효력이 있다는 해석이 나오지만, 부칙에 첨부서류를 만든 것은 이례적이라 논란의 여지가 있다는 시각도 있다.

국회 법제사법위원장인 새정치민주연합 이상민 의원은 "(부칙과 첨부서류는) 한 묶음으로, 같은 효력"이라며 "부칙도 하나의 법률이고, 기술적 사안 때문에 별지로 할 수 있다"고 말했다.

국회 관계자도 "법률이나 시행령에 있는 별지도 본문의 근거를 갖고 있으면 법령의 효력을 지니게 된다"며 "첨부서류를 규칙의 별지로 넣는다면 규칙으로서의 효력을 지닌다고 해석된다"고 설명했다.

그러나 국회에 파견된 한 검찰 관계자는 "규칙이나 부칙은 당연히 효력이 있지만, 부칙의 별지는 이례적이라 누구도 쉽게 법적 효력 유무를 말할 수 없을 것"이라며 "부칙의 별지는 법률적으로 낯선 용어"라고 반박했다.

법제처 관계자도 "국회 규칙에 관한 것은 입법부의 소관이긴 하지만 부칙의 첨부서류는 선례가 없는 것 같다"며 "법적 효력에 대해 단정적으로 말하기 어렵다"고 말했다.

(서울연합뉴스) 홍정규 기자 zheng@yna.co.kr