공원 일몰제에 대한 소견

1. 일몰제 및 그 적용시점일
「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 ‘법’이라고만 함) 제17조는 도시공원이 결정된 후 세부 집행계획인 공원조성계획이 장기간 수립되지 않아 토지의 사적이용이 제한되는 등 일반 국민의 재산피해가 발생하여 이를 방지하기 위해서 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획이 결정·고시된 후 10년이 되는 날까지 공원조성계획의 고시가 없는 때에는 그 도시관리계획결정은 효력을 잃도록 하고, 이 법 시행당시 이미 결정·고시된 도시공원은 그 실효기간을 이 법 시행일 부터 10년으로 정하여, 도시공원의 조기 조성을 유도하고 도시공원내 토지 등의 소유자에 대한 재산권 침해가 최소화될 것으로 기대하고 있다. 즉, 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 고시일부터 10년이 되는 날까지 공원조성계획의 고시가 없는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조의 규정에 불구하고 그 10년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실하는데, 결국 법 시행일이 2005.10.1.이므로 일몰되는 시점은 2015.10.1. 인 것이다.
이는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조의 규정이 2020.7.1.인 것과 달리 기간을 단축하고 있는 것이다.

2. 도시자연공원구역 지정
따라서 지자체로서는 서둘러 공원조성계획을 고시할 것으로 예측되나, 공원조성계획은 도시·군관리계획으로 결정하여야 하고, 세부적인 자금조달계획이 동반 수립되어야 하므로, 일몰제의 적용 받는 토지도 상당히 나타날 것으로 기대하고 있다.

그러나 위와 같은 일몰제의 가장 큰 복병은 바로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 에 의하여 용도구역 중의 하나인 “도시자연공원구역”의 지정이다. "도시자연공원구역"이라 함은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제385조의2의 규정에 의하여 도시자연공원구역으로 결정된 구역을 말한다.(법 제2조제5호)
구역은 도시계획시설이 아니며, 용도구역이며, 매수청구제도는 있으나 개별공시지가의 평균치의 50퍼센트 미만일 것 등의 제한으로 인하여 공시지가를 올리면 형식화되었고, 실효제도는 용도구역이므로 없다. 결국 이는 헌재의 위헌결정에 역행하는 제도이다. 즉. 일몰제 도입 등 완화가 헌재 취지인데, 매수청구도 형식적이고, 실효제도는 없다. 구역은 그대로 두어도 공원기능을 하므로, 구역지정만 하고 아무런 시설도 하지 않으므로 인하여 보상도 하지 않고, 공원기능을 하도록 한 제도이다. 구역지정 현황을 살펴보면, 현재 천안시 등 일부 지자체는 하였고, 서울시 등은 용역완료 하였으나, 사유지는 미착수하고 다만 국·공유지등 일부만 실시하고 있다.























도시자연공원
도시자연공원구역

-도시계획시설임,
-따라서 별도 시설 설치계획 있음

-도시계획시설 아님,
-즉, 그린벨트와 같은 용도구역임
-그대로 공원기능을 함, 아무런 시설도 설치하지 않아도 됨

매수청구제도 있음
매수청구제도 있으나, 제한적이라서 거의 불가함(개별공시지가의 평균치의 50퍼센트 미만일 것 등)

실효제도 있음
실효제도 없음

행위제한 : 약함
행위제한 : 매우 강함

출입제한 규정 없음

출입제한 가능(법 33조)

재산세 50% 감면(지방세특례제한법 제84조)
-감면불가
-행안부 유권해석에 의하면 2009.12.29.자로 세금감면을 위해 구역을 도시공원으로 하였지만 구역은 도시계획시설이 아니므로 감면이 불가하다고 함(행정안전부 지방세운영과-3922, 2011.8.19.)


3. 일몰 효과
공원소유자들은 2015.10.1. 실효되면, 자신의 토지가 당연히 원상회복되어 개발이 가능할 것으로 믿고 있는 것 같다.
그러나 필자의 생각은 다르다. 예측이 빗나가기를 바라지만 아마도 갖가지 이유를 들어 개발을 불허할 것이라고 생각한다. 예를 들어 광명시 도덕산이나 수원시 지지대 공원이 실효된다 하여 과연 개발이 허용될 것인지는 의문이다. 이러한 점은 다른 분들도 지적하고 있다.
따라서 공원소유자들은 일몰제만 믿고 기다리지 말고 다양한 대응책을 강구하여야 할 것이다.(대응책 강의 2013. 3. 21.(목) 오후2시-5시 실시. 문의 02-592-6390)
법무법인 강산 김은유 변호사





"외부 필진의 기고 내용은 본지의 편집 방향과 다를 수 있습니다."
독자 문의 : thepen@hankyung.com