행정수도 이전, 정말 특별법만으로 가능할까?

행정수도 이전에 얽힌 법리적 쟁점은 크게 세 가지다. 김두관 더불어민주당 의원이 준비하고 있는 '신 행정수도 이전 특별법'만으로 행정수도 이전이 가능한지, 개헌 없이도 행정수도를 이전할 수 있을지, 그리고 16년 전 헌법재판소의 결정을 뒤집을 수 있을지다. 세 질문에 대한 답은 모두 "쉽지 않다"는 게 법조계의 중론이다.

우선 김 의원이 특별법을 만든다 하더라도 해당 법안에 대한 위헌법률 심판이 제청될 수 있다. 여기에 관련 법령의 효력을 정지해달라는 가처분 신청도 함께 제출될 수 있다. 헌재에서 가처분 신청을 인용하면 본안 소송 결과가 나올때까지 해당 법률의 효력이 정지된다. 신 행정수도 이전 특별법이 위헌인지 아닌지를 가리는 헌재의 결정이 최종적으로 날 때까지 해당 법률은 '유명무실'해지는 셈이다.

본안 소송인 위헌법률 심판 사건에서 신 행정수도 이전 특별법이 확실하게 '합헌' 결정을 받을 수 있을지도 의문이다. 익명을 요구한 한 법학전문대학원 교수는 "물론 김 의원의 법안에 어떤 내용이 담기느냐에 따라 앞으로 절차가 달라질 수 있다"면서도 "2004년 헌재는 '서울이 수도라는 점은 관습상 불문헌법에 해당한다'고 분명히 결정한 바 있다"고 말했다. 이어 "여당 쪽에서 드는 근거는 2004년과 지금의 국민 여론이 달라졌다는 것인데 헌재가 단순히 '여론' 때문에 제동을 걸지 못할지는 의문"이라고 설명했다.

위헌법률 심판뿐만 아니라 헌법소원 심판도 함께 제청될 가능성이 크다. 헌법소원 심판은 공권력으로 인해 기본권이 침해된 경우 청구할 수 있다.

민주당은 “개헌 없이도 행정수도 이전이 가능하다”는 입장이지만 이 역시 쉽지 않아 보인다. 2004년 헌재가 신 행정수도 건설 특별법에 대한 위헌 결정을 내렸을 당시, 법조계서는 헌법에 '대한민국 수도는 서울, 행정수도는 세종시다'라는 조항을 담거나 '대한민국 수도는 법률이 정한다'는 식으로 개정해야 한다는 의견이 우세했다.

헌법연구관 출신 한 변호사는 "2004년 판례에선 개헌이나 국민투표 등의 방법을 취해야 한다는 취지가 담겨있다"며 "단정적으로 말하기 힘들지만 개헌없이 수도를 이전하는 것은 국민투표권을 침해할 수 있다는 의견도 있는 만큼 어렵지 않을까 한다"고 말했다.

16년 전 이미 위헌결정이 난 '특별법'을 다시 헌재에 들고가는 것은 불가능하다. 헌재의 결정은 최종심으로 해당 법은 이미 위헌결정으로 효력이 없어졌으므로 위헌심판을 제청할 법률 대상 자체가 없기 때문이다.

남정민 기자 peux@hankyung.com