서울시가 뉴타운 출구 전략을 발표한 지 8개월 남짓 지났다. 사업장 곳곳에서 매몰비용 처리 문제 때문에 갈등의 골이 깊어지고 있다. 더 이상 비가 새지 않고 주차난으로 이웃 주민과 다투지 않아도 되는 살 만한 내 집을 원했던 사람들이 사업성이 나빠지자 지구 해제를 원하면서 이미 써버린 매몰비용 지급 문제를 두고 갑론을박이다. 출구 전략이 구체적인 가이드라인 없이 발표만 앞서 버린 까닭에 처음부터 우려했던 상황이 벌어지고 있다.

일부 지방자치단체에서 요구하고 있는 매몰비용에 대한 국비 지원은 출발부터 잘못이다. 우선 매몰비용(sunk cost)은 ‘회수할 수 없는 비용’이라는 기본적인 개념에 위배된다. 매몰비용은 토지와 주택처럼 팔아서 현금화할 수 있는 고정비용과 다르다. 이미 지출하고 계획을 실행하면서 땅에 묻혀 버렸기 때문에 회수할 수 없는 비용이다. 그래서 ‘함몰비용’이라고도 한다.

뉴타운 등 정비사업 추진 과정에서 추진위원회·조합 설립에 들어간 비용이나 사무실 운영비, 인건비, 용역비, 회의비 등은 특별한 실체가 없기 때문에 사업을 중단할 경우 회수할 수 있는 방법이 없다. 말 그대로 매몰비용인 것이다.

경제학에서 매몰비용은 합리적인 의사결정을 위해 과감히 포기해야 한다고 보고 있다. 그래야 향후 정책 방향 선택에 오류가 발생하지 않는다. 매몰비용을 자꾸 생각하다 보면 앞으로의 방향 선택에 대해 합리적인 의사결정을 내릴 수 없고 결국 잘못된 판단을 하면서 더 큰 손실이 발생할 수 있기 때문이다.

둘째, 매몰비용에 대한 논란 장기화는 주민의 사업 추진 의지를 감소시켜 정비사업 백지화를 가속화할 수 있다. 이미 국토해양부와 지자체는 매몰비용 지원 주체와 지원 부담 비율을 두고 대립각을 세우고 있다. 정부는 정비사업 조정 제도를 마련하면서 필요할 때 인·허가권자인 지자체가 매몰비용 일부를 사업 초기 단계인 추진위원회에 한해 한시적(2년)으로 지원할 수 있는 법적 근거를 마련했다. 이와 함께 정부의 직접적인 매몰비용 지원에 대해서는 불가 방침을 고수하고 있다. 이에 반해 지자체는 정부가 정비사업 관련 제도와 법령을 운영하고 있을 뿐만 아니라 출구 전략에 따른 고통 분담 차원에서 주민의 매몰비용을 분담·지원해야 한다는 입장이다. 이런 정부와 지자체 간 입장 대립은 뉴타운 등 정비사업에 대한 불확실성을 키우기 때문에 주민들의 사업 추진 의지가 감소할 수밖에 없다. 또 그동안 투입한 비용을 국가가 대신 부담해줄 것이라는 기대심리가 확산되면 조합원 사이에 도덕적 해이가 생길 수 있다. 주택가격이 떨어져 사업성이 없다는 경제적인 이유만으로 지금까지 정상적으로 추진하던 사업도 쉽게 포기할 가능성이 크다. 그렇게 되면 도시 관리 차원에서 주거지 개선 및 관리가 어려워지기 때문에 향후 도시의 주거지 슬럼 문제가 커진다.

셋째, 매몰비용에 대한 집착으로 이해주체 간 갈등을 증폭시킬 뿐만 아니라 예기치 못한 새로운 갈등과 비용을 발생시킬 수 있다. 사업 취소 구역에서는 그동안 들어간 선투입비용(매몰비용)에 집착하면서 논란이 끊이지 않고 있다. 조합 설립 취소 결정이 난 경기 부천시 재개발구역에서는 시공사가 조합 측에 대여한 원금과 이자, 총회비, 계약 해지에 따른 손해배상금 등의 명목으로 사업장에 이미 투입한 352억2000만원을 요구하면서 조합원과 갈등을 빚고 있다. 또 조합 인가가 취소된 수원에서도 시공사가 조합 측에 대여금 41억원과 금융비용 및 손해배상금을 요구하고 있다. 시공사와 조합 간 매몰비용 갈등 문제는 뉴타운 출구 전략이 본격화하면서 앞으로도 더욱 확산될 것으로 보인다. 갈등이 해결의 실마리를 찾지 못하고 장기화하면서 법적 분쟁으로까지 이어지면 지금까지 매몰비용 외에 추가 비용이 발생할 수밖에 없다.

넷째, 매몰비용을 정부가 지원할 경우 정비사업장이 많은 지자체와 그렇지 않은 지자체 간 형평성 문제가 발생한다. 매몰비용을 일부 지원할 수 있는 추진위원회 운영 단계 이전에 있는 사업장은 전국적으로 839개다. 그중에서 57%(476개)가 수도권에 집중돼 있고, 서울시에만 26%(219개)가 있다. 사업을 중단한 사업장의 매몰비용을 정부가 지원하면 추진위원회 운영 단계의 사업장이 많은 서울시가 가장 많은 지원을 받는다. 서울시는 지난해 말 기준으로 재정 자립도가 90.3%로 가장 높은 지자체임에도 가장 많은 정부 지원을 받게 되는 것이다. 전 국민이 낸 세금으로 만들어진 정부 재정이 서울시의 민간 사업적 성격이 강한 뉴타운 등 정비사업의 손실을 보전하는 비용으로 들어감으로써 지자체 간 형평성 문제가 발생할 수 있을 뿐만 아니라 재정 사용의 합목적성에도 부합하지 않는다.

다섯째, 한정된 국가 재정은 뉴타운 등 정비사업의 사업성을 개선시켜 필요한 지역의 사업 추진을 유도할 수 있는 방향으로 활용해야 한다. 국가재정법 제8조에 따르면 국가 재정은 성과 위주의 운용을 원칙으로 하고 있다. 그러나 매몰비용에 대한 지원은 정부 재정 투입에 대한 사후적인 추가 효과를 기대하기 어렵기 때문에 국가 재정 운용 원칙에 부합하지 않는다.

최근 주택가격 하향 안정화가 장기화하면서 정비사업장의 사업성이 크게 떨어졌고 이 때문에 사업 추진을 보류하거나 취소하는 경우가 비일비재하다. 사업성이 문제가 되지 않는다면 정비사업을 추진하고자 했던 많은 지역은 주거환경이 열악해서 개선이 필요하기 때문에 굳이 사업을 중단할 필요가 없다. 전반적인 주택가격이 내린 가운데 사업 시행 과정 중에 부담해야 하는 비용이 크게 증가하기 때문에 사업 자체를 포기하는 것이다. 따라서 주민들의 추가 부담금을 낮춰 사업을 계속 추진할 수 있도록 기반시설 설치에 필요한 재원을 확대하는 방향으로 정부 재정을 활용해야 한다.

정비사업은 도시 관리 차원에서 지역의 경쟁력을 강화하기 위해 지속적으로 추진해야 한다. 추진 과정에서 정비가 불필요한 지역을 줄여가는 것도 필요하지만 지금과 같이 매몰비용의 늪에 빠져 모두 중지해서는 안 된다.