[보상/재건축] 미불용지 투자 또는 보상의 모든 것

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미불용지 투자 또는 보상의 모든 것
법무법인 강산 김은유 변호사

1. 미불용지의 개념
○ 미불용지라 함은 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지를 말한다(규칙 제25조제1항). 종전에 시행된 공익사업에 편입된 토지는 사업시행 이전에 보상을 하거나 토지수용 등의 절차를 취하여 취득하여야 하나 일제하의 강제시공, 북한의 침공시 강제동원된 토지, 보상액이 서류구비에 소요된 비용보다 적어 사실상 수령을 포기한 토지, 기공승낙을 받아 시공하였으나 예산상의 이유로 보상이 지연된 토지 등이 있다.

○ 대법원은 “공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제25조제1항의 미불용지는 ‘종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지’이므로, 미불용지로 인정되려면 종전에 공익사업이 시행된 부지여야 하고, 종전의 공익사업은 적어도 당해 부지에 대하여 보상금이 지급될 필요가 있는 것이어야 한다.”고 판시하고 있다(2009. 3. 26. 선고 2008두22129).

2. 미불용지의 평가기준
○ 미불용지에 대하여서는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 그러나 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다(규칙 제25조제1항).

○ 미불용지는 지적공부상의 지목에 불구하고 가격시점 현재의 현실이용상황에 따라 평가하여야 한다는 규정(법 제70조제2항)에 대한 예외로 종전 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하도록 하고 있다. 공익사업에 편입될 당시의 이용상황은 편입될 당시의 지목·지형·지세·면적·도로와의 접근정도 등 개별요인을 말한다.

○ 미불용지의 이용상황만 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하는 것 일뿐, 그 이외의 가격시점은 일반보상에 있어서와 같이 계약체결 당시를 기준으로 한다. 따라서 도시계획법상의 용도지역 기타 공법상의 제한 등은 평가시를 기준으로 판단하여야 한다. 따라서 편입될 당시의 가격으로 소급평가하여 보상금 지급시로 시점수정하는 것은 옳지 않다. 그리고 이용상황 이외에 용도지역도 가격시점의 용도지역에 따라 감정평가하는 것이지, 편입될 당시의 용도지역보다 토지소유자에게 불리하게 용도지역이 변경되었다 하여 편입될 당시의 용도지역에 따라 감정평가 하여서는 아니 될 것이다.

감정평가실무기준 6.2.3 미불용지 ① 미불용지는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 기준으로 감정평가한다. ② 미불용지의 비교표준지는 종전 및 해당 공익사업의 시행에 따른 가격의 변동이 포함되지 않은 표준지를 선정한다. ③ 주위환경변동이나 형질변경 등으로 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황과 비슷한 이용상황의 표준지 공시지가가 인근지역등에 없어서 인근지역의 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가를 비교표준지로 선정한 경우에는 그 형질변경 등에 드는 비용 등을 고려하여야 한다. ④ 주위환경변동이나 형질변경 등으로 평가대상토지의 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황과 유사한 이용상황의 공시지가 표준지가 인근지역에 없어서 제9조제5항에 따라 인근지역의 표준적인 이용상황의 공시지가 표준지를 비교표준지로 선정한 경우에는 그 형질변경 등에 소요되는 비용(환지방식에 따른 사업시행지구 안에 있는 경우에는 환지비율) 등을 고려하여야 한다. <개정 95.6.26, 2003.2.14, 2009.10.28> ⑤ 제36조제1항에서 규정한 공도 안에 있는 사유토지가 미불용지로 평가 의뢰된 경우에는 평가의뢰자에게 그 토지가 도로로 편입당시 이전부터 법 시행규칙 제26조제2항에서 규정한 ‘사실상의 사도’ 등으로 이용되었는지 여부 등을 조회한 후 그 제시의견에 따라 평가한다. 이 경우 의견제시가 없는 때에는 객관적인 판단기준에 따라 평가하고 평가서에 그 내용을 기재한다. <개정 2009.10.28> ⑥ 법 제4조에서 규정한 공익사업의 기존 시설 안에 있는 사유토지에 대하여 그 공익시설의 관리청 등으로부터 보상금의 지급을 목적으로 평가의뢰가 있는 경우에는 그 공익사업의 종류, 사업시행기간, 편입시점 그 밖에 공익사업의 시행을 목적으로 한 사업인정의 고시 등 절차 이행 여부의 확인이 곤란한 경우에도 이를 제1항에서 규정한 미불용지로 보고 평가할 수 있다. <신설 2009.10.28>

3. 평가의뢰
○ 미불용지에 대한 보상평가는 현황에 따르는 것이 아니라 종전에 시행된 공익사업의 부지로 편입될 당시의 이용상황에 따르는 것이므로 사업시행자가 미불용지에 대한 보상액 평가를 감정평가업자에게 의뢰할 때에는 토지조서에 미불용지임을 표시하고(규칙 제29조제2항), 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 있으면, 편입 당시의 지목·지형·지세·면적·도로와의 접근정도·이용상태 등을 기재하고 평가의뢰 하여야 한다.

4. 시효취득의 대상이 되는지 여부
○ 일반적으로 토지는 20년간 소유의 의사로 평온·공연하게 점유하면 등기함으로써 취득한다. 그러면 미불용지에 대하여서도 국가나 지방자치단체가 시효취득을 할 수 있는지가 문제된다.

○ 이에 관하여 대법원조차 그 견해가 엇갈리다가, 대법원은 전원합의체판결로서 “점유자가 점유 개시 당시에 소유권 취득의 원인이 될 수 있는 법률행위 기타 법률요건이 없이 그와 같은 법률요건이 없다는 사실을 잘 알면서 타인 소유의 부동산을 무단 점유한 것임이 입증된 경우에도 특별한 사정이 없는 한 점유자는 타인의 소유권을 배척하고 점유할 의사를 갖고 있지 않다고 보아야 할 것이므로 이로써 소유의 의사가 있는 점유라는 추정은 깨어졌다고 할 것이다. 따라서 종래 이와 달리 점유자가 타인 소유의 토지를 무단으로 점유하여 왔다면 특별한 사정이 없는 한 권원의 성질상 자주점유에 해당한다는 취지의 판례(1992. 12. 22. 선고 92다43654, 1994. 4. 29. 선고 93다18327, 18334, 1994. 10. 21. 선고 94다17475, 1996. 1. 26. 선고 95다863,870 등)와 지방자치단체가 도로로 편입시킨 토지에 관하여 공공용 재산으로서의 취득절차를 밟지 않은 채 이를 알면서 점유하였다고 인정된 사안에서 지방자치단체의 위 토지 점유가 자주점유의 추정이 번복되어 타주점유가 된다고 볼 수 없다는 취지의 판례(1991. 7. 12. 선고 91다6139 판결 등)의 견해는 모두 변경하기로 한다.”고 판시하였다(1997. 8. 21. 선고 95다28625).

○ 대법원 전원합의체 판결로 기존에 행정청이 인정받던 자주점유 추정이 깨졌다. 따라서 현재 행정청의 취득시효 주장에 대해서 대수롭지 않게 여기는 사람들이 많이 있다. 하지만 이 경우는 ‘무단점유한 것이 입증’된 경우, 즉, 국가가 도로부지 편입에 따른 아무런 권원취득절차를 밟지 않았음이 ‘밝혀진’ 경우에만 자주점유 추정이 깨진다는 점을 유의하여야 한다. 즉, 적법한 점유권원 취득여부가 ‘불분명한 상태’에 있는 경우에는 자주점유의 추정이 유지되는 것이다[소유권 취득의 원인이 될 수 있는 법률행위 기타 법률요건이 없이 그와 같은 법률요건이 없다는 사실을 잘 알면서 타인 소유의 부동산을 무단점유한 것이 입증된 경우 원칙적으로 자주점유의 추정이 깨어진다는 전원합의체 판결(1997. 8. 31. 선고 95다28625 판결) 이후에는 지방자치단체나 국가가 토지 점유의 권원없이 사유토지를 도로부지에 편입시킨 경우 타주점유로 보아야 한다는 방향으로 입장이 정리되었다(1998. 5. 29. 선고 97다30349 판결, 2001. 3. 27. 선고 2000다64472 판결)]. 따라서 국가·지방자치단체는 최소한의 보상흔적(주변 토지 등의 보상자료)이 있는 자료를 제시하거나, 관련자료가 폐기 멸실된 가능성을 제시하여 자주점유를 주장하여야 할 것이고, 토지소유자들도 이 점을 매우 주의하여야 한다.

4. 미불용지의 보상의무자
○ 미불용지는 종전에 시행된 공익사업용지로 그때 보상금이 지급되었어야 함에도 무슨 이유에서든지 다른 공익사업이 시행될 때까지 보상금이 지급되지 아니한 토지이기 때문에, 그에 대한 보상의무자는 당초의 공익사업이 시행될 때부터 새로운 다른 공익사업이 시행될 때까지 공익사업을 시행한 자이며, 또한 대부분 그 공익사업으로 만들어진 공물의 관리주체인 종전의 공익사업의 시행자가 당연히 그 미불용지에 대한 보상의무자로 되는 것이 원칙이다.

○ 그러나 현실적으로 과거 공익사업이 시행될 때부터 그 후 관리과정에 이르기까지 보상금을 지급하지 않았는데, 다른 공익사업이 시행될 때 자기가 보상금의 지급의무자라고 하여 보상금을 지급할 의무를 내세울 까닭이 없다. 따라서 그 원칙적인 의무에 불구하고 그 사업의 시행이 필요한 새로운 공익사업의 시행자가 보상금을 지급하지 않을 수 없게 된다. 더군다나 원칙적으로는 미불용지가 아니면서 평가방법만 미불용지의 평가방법을 준용하는 토지에 대하여서는 당초부터 그에 대한 보상의무자가 따로 있는 것이 아니므로 당해 공익사업의 시행자가 보상의무자로 된다.

○ 결국 보상의무자는 종전의 사업시행자가 원칙이나 종전 사업시행자의 재정여건을 감안하거나 종전의 편입토지에 대한 보상지연으로 인해 새로이 시행되는 사업의 공사기간에 영향을 미칠 가능성이 있는 경우에는 종전 사업시행자와 새로운 사업시행자 중 누가 보상하는 것이 합리적인지를 판단하여 보상주체가 결정되어야 할 것이라는 견해가 있다[국가가 어떤 부동산을 점유하여 그 취득시효기간이 만료한 후 그에 관한 소유명의를 취득함에 있어 무주물의 귀속에 관한 법령의 절차에 의하였다거나 그 인근의 다른 부동산에 관하여는 오래전에 소유권보존등기절차를 취하면서도 당해 부동산의 소유명의 취득절차는 수십 년간 취하지 않고 있었다는 사유가 있다 하여 그것만으로 자주점유의 추정이 번복되지는 않는다(2008. 4. 10. 선고 2008다7314 판결)]. 이에 대하여 국토교통부는 일률적으로 새로운 사업의 시행자가 보상의무자라고 하고 있다(1992. 1. 9. 토정 01254-38).

○ 사견은 새로운 사업시행자가 보상하여야 한다고 본다. 그렇지 않고 종전 사업시행자라고 한다면 만일 종전 사업시행자가 보상을 하지 않으면 새로운 공익사업시행 자체가 불가하게 된다. 한국토지주택공사의 방침도 새로운 사업시행자가 의무자라고 한다. 또한 국토교통부도 새로운 사업시행자가 보상하여야 한다고 한다(2010. 9. 16. 토지정책과-4606).

<한국토지주택공사 미불용지의 보상기준>

구 분	보상기준
주요발생사례	○ 일제하의 강제시공, 6.25동란 중 시공한 작전도로, 하천제방공사, 기타 보상절차가 완료되지 아니한 토지 등으로 대부분 도로사업이나 하천공사 등에서 발생
해당여부 확인방법	○ 토지이용현황이 도로·하천 등 공공시설로서 사유지 또는 소유자불명인 토지에 대해서는 기본조사시 조사·확인하여 조회대상 토지 목록을 첨부해 관계기관에(도로나 하천관리청, 지자체) 공문으로 조회 확인* - 종전 공익사업에 대한 사업명과 보상금의 지급여부(예정공도 포함) * 이용현황이 공공시설이고 등기부 또는 토지대장 등에 사유지로 등재되어 있더라도 과거 사업시행자가 보상금 지급 후 소유권이전절차를 미이행한 경우도 흔히 있으므로 반드시 관계기관 확인필요
보상주체	○ 새로운 사업의 시행자가 평가·보상
시효취득대상여부	○ 미불용지에 대하여는 시효취득이 성립하지 아니함
소유권변동과 관계	○ 소유권 변동이 미불용지 여부를 판단하는 기준은 아님
평가방법	○ 미불용지는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한 금액으로 보상하여야 하며, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 유사한 인근 토지의 잉용상황 등을 참작하여 평가·보상 - (예시) 종전의 공익사업에 편입될 당시 임야로서 이용되고 있는 토지는 현재 ‘하천’이지만 ‘임야’로 평가보상 - (예시) 종전의 공익사업에 편입될 당시 공부상 지목이 임야이나 실제 이용상황은 물이 흐르는 ‘하천’으로 이용되고 있는 토지는 ‘하천’으로 평가보상(종전의 공익사업에 편입될 당시나 현재의 이용상황이나 모두 하천인 경우임)
현황평가하는 경우	○ 현황평가의 방법으로 보상하여야 하는 경우 - 토지소유자에게 유리하면 현황평가

5. 미불용지에 대한 부당이득반환의 청구
○ 미불용지 중 부당이득과 관련하여 주로 문제가 발생하는 경우는 미불된 도로부지이다. 도로부지는 도로법 제5조의 규정에 의하여 사권을 행사할 수 없도록 되어 있으므로 인도청구가 불가능하다. 그러나 그 사용·수익을 침해당함으로써 손해에 상당한 액을 부당이득으로 반환을 청구할 수는 있다.

○ 부당이득금 산정의 기준에 관련된 대법원 판례를 살펴보면 다음과 같다. 즉, 대법원은 “국가 또는 지방자치단체가 도로로 점유·사용하고 있는 토지에 대한 임료 상당의 부당이득액을 산정하기 위한 토지의 기초가격은 국가 또는 지방자치단체가 종전부터 일반공중의 교통에 사실상 공용되던 토지에 대하여 도로법 등에 의한 도로설정을 하여 도로관리청으로서 점유하거나 또는 사실상 필요한 공사를 하여 도로로서의 형태를 갖춘 다음 사실상 지배주체로서 도로를 점유하게 된 경우에는 도로로 제한된 상태, 즉 도로인 현황대로 감정평가하여야 하고, 국가 또는 지방자치단체가 종전에는 일반공중의 교통에 사실상 공용되지 않던 토지를 비로소 도로로 점유하게 된 경우에는 토지가 도로로 편입된 사정은 고려하지 않고 그 편입될 당시의 현실적 이용상황에 따라 감정평가하여야 한다.”고 판시한바 있고(2002. 10. 25. 선고 2002다31483, 1999.4.27. 선고 98다56232, 1994. 6. 14. 선고 93다62515, 1996. 3. 26. 선고 95다33917), “지방자치단체가 타인 소유의 토지를 아무런 권원 없이 도로부지로 점유, 사용하고 있는 경우, 토지의 점유자로서의 지방자치단체의 이득 및 토지 소유자의 손해의 범위는 일반적으로 토지가 도로로 편입된 사정을 고려하지 않고 그 편입될 당시의 현실적 이용상황을 토대로 하여 산정한 임대료에서 개발이익을 공제한 금액 상당이다.”라고 판시한 바가 있다(1994. 6. 28. 선고 94다16120).




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