대등해지는 중앙-지방정부…'주민참여 자치' 헌법으로 보장

입법권 확대 등 지방정부 권한 강화…주민 실질 자치로 견제 원리 담아

청와대가 21일 내놓은 '지방분권형' 개헌안은 지방의 행정·입법·재정권한을 대폭 강화하는 동시에 이를 견제할 주민의 실질적인 자치 권한도 헌법으로 보장하겠다는 것이 주요 골자다.

먼저 개헌안은 헌법 전문 1조에 '지방분권 국가를 지향한다'는 조항을 추가해 국가 운영의 기본방향으로 '지방분권'을 제시했다.

지방분권이 '대한민국은 민주공화국이다'라는 절대적 가치와 동일선상에 오르는 것이다.

지방정부 구성에 자주권을 부여하는 차원에서 지방자치단체를 지방정부로, 지자체 집행기관을 지방행정부로 명칭을 각각 바꾸겠다고도 했다.

이럴 경우 현행 헌법 8장 117·118조의 지방자치단체 용어는 지방정부로 대체돼 중앙정부와 대등한 위치에 올라서는 지위를 보장받을 수 있게 된다.

개헌안은 지방정부의 자치행정권을 강화하고자 국가-지방정부, 지방정부 상호 간 사무 배분에 있어서 주민에게 가장 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙에 따라 법률로써 정하도록 제시했다.

그간 지자체의 입법권이 국가법령의 범위 안에 묶여 있다 보니 지역별 특색을 살리기 어렵다는 고민을 반영해 지자체 조례의 제정범위를 '법령의 범위 내'에서 '법률에 위배되지 않는 범위'로 확대한 점도 눈에 띄는 대목이다.

개헌안은 지방정부의 권한 확대를 뒷받침할 자치 재정권 보장도 분명히 했다.

'지방세 조례주의'를 도입해 지방정부가 법률에 위반되지 않는 선에서 지자체의 종목과 세율, 징수방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있도록 한 것이다.

또 정부는 자치재정권 확대에 따라 지방정부 간 재정 불균형 악화를 방지하기 위해 지방정부 상호 간 재정 조정에 관한 헌법적 근거도 담겠다는 입장도 내놨다.

이는 지자체의 재정권을 확대하는 조건으로, 세수가 많은 지자체가 적은 지자체를 지원하는 이른바 '연대책임' 의무를 헌법에 명문화하겠다는 뜻으로 풀이된다.

지방자치 현장에서 주민이 제대로 설 수 있도록 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 명시화하겠다는 내용도 담았다.

그간 법률상에 근거를 뒀던 세 가지 권리를 헌법상의 권리로 격상하겠다는 것이다.

이와 함께 중앙과 지방정부 간 소통창구인 '국가자치분권회'를 신설하고, 지방자치와 관련된 법률안은 국회의장이 지방정부에 알려 의견을 받는 내용도 포함됐다.

국회의 입법과정에서 지방정부의 의견이 배제되는 상황을 더는 없도록 하겠다는 뜻으로 받아들여진다.

정부는 지방정부가 구성되기 전이더라도 개정헌법의 지방자치 규정을 적용할 수 있도록 경과규정을 두겠다는 입장도 제시했다.

그간 지방분권형 개헌을 요구했던 지자체 쪽에서는 정부 개헌안을 반기면서도 지방입법권을 개헌안 수준보다 더 확대해야 한다는 목소리를 냈다.

서울 일부 자치구 구청장 등으로 구성된 '전국자치분권개헌추진본부'는 이날 기자회견을 열어 "대통령이 발의할 개헌안에는 지방분권을 헌법의 총강에 명시하는 등 국민 약속이 반영됐다는 점에서 환영의 뜻을 밝힌다"고 말했다.

그러면서도 "자치입법권에 관한 내용이 매우 협소하게 보장돼 있어 온전한 의미의 지방분권이 되려면 지방 입법형식을 법률제정권으로 확대해야 한다"고 주장했다.

/연합뉴스