趙成鳳 < 한국경제연구원 선임연구위원 >

공기업이 민간기업보다 효율성이 떨어지는 가장 큰 이유는 바로 주인의식이 없기 때문이다.

공기업 임직원도，공무원도，노조도 주인이 아니기 때문이다.

형식상으로는 국민 모두가 주인인 셈이지만 모두가 주인이라는 말은 아무도 주인이 아니라는 말과 같다.

민간 대기업 중에도 확실한 지배주주가 없을 때 비슷한 문제가 나타날 수 있지만 이때는 시장이 감시를 해준다.

구체적으로 시장의 감시기능은 대략 상품시장，금융시장，자본시장으로 나누어서 살펴볼 수 있다.

상품시장에서는 소비자가 경쟁과 선택이라는 무기로 기업을 감시한다.

금융시장에서는 은행과 같은 채권자가 돈을 꾸어주면서 기업을 감시한다.

또한 자본시장에서는 주주가 주식을 사고팔면서 기업을 감시한다.

그런데 이런 시장의 감시기능이 공기업에는 잘 먹혀들지 않는다.

왜 그럴까？ 우선 대부분의 공기업이 독점기업이기 때문이다.

전력，가스，철도，도로，수도，지역난방과 같은 자연독점적 산업뿐 아니라 경마，안전관리，석유 비축 등 여러 부문에서 공기업은 전국적 또는 지역적으로 독점적 지위를 누리고 있다.

독점기업은 선택의 여지가 없는 소비자를 별로 두려워하지 않기 때문에 시장의 감시 기능이 잘 작동하지 않는다.

금융시장에서도 공기업은 별로 두려울 일이 없다.

정부가 암묵적인 보증을 서고 있는 셈이므로 은행도 마음 놓고 돈을 꾸어줄 수 있다.

자본시장의 감시 기능도 잘 작동하지 않는다.

한전과 가스공사 같은 상장기업을 제외하고는 상세한 기업정보를 주주와 같은 외부인에게 제공할 필요도 없다.

그러나 보다 근본적인 이유는 공기업이 망할 염려가 없고 최악의 경우 정부가 어떻게든 책임을 질 수밖에 없기 때문이다.

어차피 무슨 일이 있으면 나라에서 뒷감당을 할 수밖에 없을 것이라고 공무원도，공기업 임직원도，돈을 꿔 준 은행도，주식을 산 주주도 다 생각하고 있기 때문이다.

바로 여기에 공기업을 경쟁과 민영화에 노출시켜야 할 이유가 있는 것이다.

시장의 감시기능을 활성화하기 위해서는 어떻게든 소비자，은행，주주에 책임을 질 수밖에 없는 구조로 만들어야 하기 때문이다.

그런데 참여정부에서는 공기업을 경쟁과 민영화에 노출시키는 하드웨어적인 구조 개혁보다는 일하는 방식과 서비스를 개선하는 소프트웨어적인 변화를 추진했다.

또한 기존의 경영 평가에 고객만족도，청렴도(淸廉度) 그리고 혁신 평가 등을 추가해 아주 상세하고 세부적인 경영방침을 세웠다.

그러나 하드웨어적인 구조 개혁이 동반되지 않는 소프트웨어적 공공혁신은 궁극적으로 공기업 경영의 자율성을 해치는 방향으로 진행될 수밖에 없다.

현재 정부에서 제시하는 복잡한 평가는 지나치게 상세한 기준을 마련하고 있어서 공기업 경영진의 세심한 '점수관리'와 포장(包裝)이 불가피하다.

오히려 경영의 자율성을 해치는 셈이다.

올해 초 입법화된 '공공기관의 운영에 관한 법률'에서도 형식적으로는 공공기관의 책임경영 체제 확립과 자율적 운영이 보장돼 있다.

그러나 공공기관의 정관，이사회，임원，예산회계，경영실적 평가，경영지침 등을 상세하게 규정하고 있어 사실상 자율성을 구체적으로 실현할 수 있는 수단을 빼앗아 버리고 있다.

공공기관의 경영에 대해 이처럼 상세한 지침과 기준을 제시하고 또 이를 관리ㆍ감독하다 보니 별도의 인력과 예산이 들게 마련이다.

298개 공공기관을 감독하는 기획예산처는 2002년 말 291명이었던 조직이 5년 만에 470명의 정원으로 확대됐다.

시장의 감시를 정부가 대신하다보니 이처럼 조직이 커지게 된 것이다.

참여정부의 공공혁신은 결국 정부 조직과 공무원 숫자를 늘리기 위한 큰 정부 가이드가 된 셈이다.

시장이 알아서 자율적으로 할 수 있는 일을 정부는 국민 세금으로 자리를 마련해 가면서 복잡하게 하고 있는 셈이다.

경쟁과 민영화를 통한 시장의 평가가 공기업을 개혁하고 작은 정부로 나아가게 하는 지름길이다.