[현행 헌법과 다른 점은] (2) 지방자치·경제민주화 개념 강화

지방분권국가 지향 명기하고 '지방정부' 수준 자치 실현
토지공개념 명시…경제민주화 조항에 '상생' 가치 추가

청와대가 22일 공개한 대통령 개헌안에는 지방자치 제도를 지방정부 수준으로 강화하겠다는 문재인 대통령의 강한 의지가 담겼다.

총강에서 지방분권국가를 지향한다고 밝혀놨듯 자치행정·자치입법·자치재정권을 대폭 강화하는 내용을 반영했고 국무회의와 동등한 위상을 가지는 '제2국무회의' 성격의 지자체장 참여 회의체도 신설하도록 했다.

경제 분야에서는 토지공개념을 명시해 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 정부가 특별한 제한을 가할 수 있는 근거를 마련했다.

◇ '지방자치단체'를 '지방정부'로…지방자치 강화
대통령 개헌안은 중앙과 지방이 종속적 관계가 아닌 수평적 관계라는 것이 드러나도록 '지방자치단체'를 '지방정부'로, 지방자치단체의 집행기관 명칭을 '지방행정부'로 각각 규정했다.

지방정부가 스스로 적합한 조직을 구성할 수 있게 지방의회의 구성 방법, 지방행정부의 유형 등 지방정부의 조직과 운영에 관한 기본 사항은 법률로 정하되 구체적 내용은 조례로 정할 수 있게 했다.

'법령의 범위 안에서' 조례를 제정할 수 있게 했던 것을 '법률에 위반되지 않는 범위에서' 제정할 수 있게 한 것은 자치입법권 확대의 기반을 마련한 것이다.

정책시행과 재원조달의 불일치로 인해 중앙정부와 지방정부가 서로 재정 부담을 떠넘기는 문제를 해결하기 위해 국가나 다른 지방정부가 위임한 사무를 집행하는 경우 그 비용은 위임하는 국가나 다른 지방정부가 부담하게 했다.

실질적 지방자치에 필수적인 재정확보를 위해 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있게 과세자주권을 보장한다는 내용도 포함됐다.

이런 자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정격차 확대를 초래하지 않게 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 재정조정에 대한 헌법적 근거도 마련했다.

제2국무회의 성격의 '국가자치분권회의'를 신설하고 입법과정에서 지방의 의견이 반영될 수 있게 지방자치와 관련한 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시할 수 있게 했다.

◇ '상생' 개념 추가해 경제민주화 기조 강화
문 대통령과 청와대는 경제민주화는 경제주체 간 조화뿐만 아니라 '상생'을 통해서도 실현될 수 있다는 판단에 따라 경제민주화 조항에 이를 추가했다.

경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화를 규정한 현행 헌법에서 한발 더 나아간 것이다.

강화된 경제민주화의 실천을 위해 현행 헌법보다 더 구체적으로 조항을 마련했다.

골목상권 보호와 재래시장 활성화 등 소상공인 보호가 주요 현안이 되는 상황을 고려해 중소기업의 개념에 포함돼 있던 소상공인을 별도로 분리해 보호·육성대상으로 명시했다.

아울러 양극화 해소, 일자리 창출 등 공동의 이익과 사회적 가치의 실현을 위해 상호협력과 사회연대를 바탕으로 경제활동이 이뤄지는 사회적 경제가 활성화되도록 국가에 사회적 경제의 진흥 의무를 부과했다.

기업에 비해 상대적으로 취약한 소비자의 권익을 위해 소비자 권리를 국가가 보장하도록 하고 국가가 보호하는 소비자보호운동을 보다 폭넓은 개념인 소비자운동으로 대체한 것도 눈에 띄는 대목이다.

◇ 해석상 인정되던 토지공개념을 명문화하고 더욱 강화
현행 헌법 제23조 제3항은 '공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다'고 규정하고 있다.

토지공개념이 그동안 해석상으로 인정돼 왔다고 하는 주장의 근거다.

그러나 개발이익환수 등 토지공개념과 관련된 정책에 대한 논란이 끊이지 않았고 사회 혼란도 이어졌다.

택지소유 상한에 관한 법률은 위헌 결정을, 토지초과이득세법은 헌법불합치 판결을 받았고 개발이익환수법에 대한 반발도 계속되고 있다.

이 때문에 이번 개헌안에는 사회적 불평등 심화 문제를 해소하는 방안으로 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에만 특별한 제한이나 의무를 부과할 수 있도록 토지공개념의 내용을 명시했다.

(계속)
/연합뉴스