大재개발시대…박원순 지우는 '뉴타운 출구전략의 출구전략' [집코노미TV]

집코노미 타임즈 - 기사 해설

'오세훈의 약속'…재개발 확 푼다
서울시, 정비지수제 등 규제 완화

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* 5월 26일 오전 11시 집코노미TV 유튜브 채널에서 라이브로 진행된 영상입니다.

오세훈 서울시장이 선거에서 공약한 대로 재개발 규제 완화 정책을 발표했습니다. 다시 뉴타운 사업이 진행되는 걸까요? 전형진 기자가 오 시장의 복안을 짚어봅니다.

▶전형진 기자
5월 26일 집코노미 타임즈입니다. 원래 매주 목요일 오후 4시 라이브를 진행했는데 오늘(26일)은 오세훈 시장의 재개발 정책 발표가 있었기 때문에 당겨서 진행합니다. 발표가 바로 조금 전에 있었거든요. 그 자료를 같이 읽어보고 어떤 영향을 미칠지 짚어보겠습니다.

오 시장은 '주택수급 안정을 이루기 위해 재개발·재건축 정상화 과제가 반드시 선결돼야 한다'고 얘기했습니다. 그러니까 후보 시절부터 말씀하신 대로 재개발·재건축을 해야 한다는 대원칙을 다시 한 번 확인했습니다. 그동안 언론에서도 많이 지적했고 대중이 느끼기에도 오 시장이 재건축을 독려하는 차원에서 집값이 많이 올랐죠. 그래서 토지거래허가제 같은 규제를 꺼내면서 오세훈 시장이 결국 규제로 선회화는 것 아니냐는 관측이 나왔는데요. 오늘 다시 한 번 정상화라는 과제가 선결돼야 한다고 말씀하셨습니다.

첫 장에서 봤지만 6가지 재개발 규제 완화라고 했잖아요. 재건축은 왜 없느냐. 그 이유가 여기 나옵니다. '재건축은 일부 단지에서 시장 교란 행위가 감지되고 있다'. 시장 교란이란 표현이 나왔지만 사실 시장 과열이 감지되고 있죠. 그리고 서울시 차원에서 대책을 꺼낼 필요는 없는 게 여의도나 압구정 같은 곳들은 지구단위계획을 수립하는 것만으로도 재건축 동력을 강화할 수 있어요. 그리고 도시계획위원회 심의와 관련한 부분에서 추진할 수 있기 때문에 따로 정책이 나오진 않았습니다. 재건축은 오히려 초과이익환수제라든지 안전진단 기준 완화가 관건인데 이런 건 중앙정부에서 할 수 있는 일이기 때문에 서울시 차원에서 따로 대책이 나오진 않았습니다.

6가지 완화가 뭐냐면, 첫 번째는 주거정비지수제 폐지입니다. 그 다음 공공기획 도입, 세 번째는 동의율을 강화화는 대신 확인 단계는 간소화하는 것, 그리고 해제된 노후지역 신규 지정, 2종일반주거지 7층 규제 완화, 매년 재개발구역 공모입니다. 이것들을 하나하나 짚어보도록 하겠습니다.

첫 번째는 정비지수제인데요. 이건 사실 후보 시절부터 계속 말씀하셨던 거죠. 지수제가 구체적으로 어떤 것인지는 다음 장에서 금방 설명을 드릴게요. 일단 재개발구역을 지정하는 요건은 '도시 및 주거환경정비법'에서 규정한 게 있습니다. 필수 항목이 노후도입니다. 노후불량건축물이 해당 구역의 2/3 이상이어야 해요. 그리고 나서 연면적 기준 노후도가 전체의 2/3 이상인지, 아니면 접도율이 40% 미만인지, 과소필지가 40% 기준인지, 호수밀도가 ha당 60가구 이상인지를 따져서 그 중에 하나, 네 가지 중에 하나를 추가로 충족하면 재개발 구역지정을 할 수 있는 요건이 됐습니다. 그런데 서울시에선 박원순 시장이 2015년 정비지수제를 도입했죠. 자료에서 설명한 것처럼 법적요건과 정비지수제를 다 충족했어야 했는데, 이것 때문에 허들이 너무 높아져서 신규 구역지정이 되지 않았다. 그래서 이걸 없애겠다. 그게 이번 발표 내용입니다.

아래에도 나오죠. 재개발이 필요한 곳 중에 법적요건을 충족한 곳은 전체의 50%지만 지수제까지 충족시켜야 하는데 이걸 만족시킨 곳은 14%에 불과하다. 그래서 재개발을 못 하다 보니 점점 슬럼화가 진행되고 있고, 그렇기 때문에 지수제를 없애야 한다. 원래는 지수제를 없애는 것이냐, 완화하는 것이냐 얘기가 나왔었는데 결국 없애는 걸로 최종 방침이 확정됐습니다.

지수제는 이런 것입니다. 말이 지수제지 사실 점수제예요. 앞서 법적요건 4가지 중에 하나를 선택요건으로 채운다고 했었죠. 지수제는 이 4가지를 모두 점수화했습니다. 예를 들어 주민동의율이 머릿수 기준으로 2/3 이상~3/4 미만이면 19점, 면적 기준으로 1/2 이상, 2/3 미만이면 6점. 이런 식으로 따져서 모두 점수화를 시킵니다. 그렇게 해서 총점이 70점을 못 넘으면 재개발을 못 하는 겁니다. 그런데 이 70점이 굉장히 높은 기준입니다. 그래서 이 지수제가 결국 재개발을 하지 못하게 한 원흉이 됐다, 라고 해서 오세훈 시장이 오늘 발표한 6가지 재개발 규제 완화 가운데 첫 번째로 지수제 폐지를 들고 나왔습니다.

서울시장 선거 때 집코노미에서 인터뷰할 당시 오세훈 시장이 이런 부분을 굉장히 속속들이 알고 계셨어요. 단순히 보고를 받아서 겉핥기로 알고 있는 게 아니라 절차 자체를 이해하고 있었죠. 그래서 저희도 굉장히 많이 놀랐습니다.

두 번째는 공공기획을 도입하는 것입니다. 구역지정까지 걸리는 기간을 기존 5년에서 2년으로 단축한다는 거죠. 공공기획이란 게 말이 어려운데요. 과거에 뉴타운사업을 할 때는 관에서 구역을 먼저 지정했지만 지금은 주민들이 먼저 제안해야 합니다. 구청에 "우리 재개발 하고 싶어요"라고 제안하고, 구청에선 검토를 한 다음 타당성조사와 계획수립 등의 과정을 진행합니다. 그런데 이 과정에 공공기획을 도입하면서 이렇게 바꿉니다. 각 자치구에서 기획하던 단계를 서울시가 직접 관리한다는 겁니다. 시장이 챙기겠다, 이런 의미로 보시면 될 것 같아요. 공공의 기획적인 부분은 사실 재작년에 조금 나왔어요. 도시건축혁신안이라고 해서 구릉지일 경우 구릉지에 걸맞는 건축계획을 세우고, 큰 단지라면 중간에 도로를 내는 가이드라인을 시에서 먼저 준다든지요. 이런 것들에다 서울시가 절차적인 부분을 직접 관리하는 것까지 합쳐서 공공기획이라고 이름을 붙였습니다.

세 번째는 주민동의 절차는 강화하고 확인 단계는 간소화한다는 것인데요. 이게 무슨 소리냐면, 주민들이 구청에 "재개발을 하겠다"고 신청한다고 했죠. 이걸 주민입안제안이라고 하는데요. 이건 원래 주민동의율이 10% 필요합니다. 10%의 동의를 받아서 구청에 신청하는 것이고, 향후에 최종적으로 2/3를 채우는 거예요. 이때 최초로 필요한 동의율 10%를 일단 30%로 높이는 겁니다. 대신 이후의 과정, 앞서 설명드렸단 타당성조사 등의 과정을 간소화한다는 거죠. 그런데 사실 입안제안을 하는 곳들의 초기동의율을 보면 10%로 출발하는 곳은 거의 없습니다. 일반적으로 30%까지는 나옵니다.

네 번째는 재개발 해제구역 가운데 반드시 필요한 지역들은 주민 합의에 따라 신규구역으로 지정한다는 것입니다. 박원순 시장 시절에 뉴타운 출구전략을 통해서 해제된 지역들을 다시 한 번 들여다보겠다는 의미입니다. 한국경제신문 사무실이 충정로에 있는데요. 주변 마포에도 이런 곳들이 많습니다. 과거 아현뉴타운이었던 염리동이라든지 인근 노고산동, 대흥동, 다시 추진하는 곳들이 많습니다. 이곳들은 공공재개발엔 끼지 못했습니다. 노후도가 맞지 않는다든지 등의 이유로 말이죠. 이런 곳들을 들여다보고 지수제를 없애겠다고 했으니 기회가 왔다고 볼 수 있겠죠.

해제된 곳들이 어떤 상태인지는 이미 용역을 한 번 진행했다고 합니다. 316곳이 해제됐는데 그 가운데 절반인 170여곳은 여전히 노후한 상태라고 합니다. 그리고 이들 지역은 이미 법적요건을 충족하고 있다고 합니다. 정비지수제가 없어지게 됐으니까 이곳들은 바로 스타트를 끊을 수 있는 거죠. 어딘고 하니 동북권과 서남권이 많다고 합니다.

다섯 번째는 선거 때도 말씀하셨던 내용인데요. 2종일반주거지의 7층 높이규제를 완화하겠다. 이게 뭐냐면, 2종일반주거지에서도 층수제한을 받는 곳들이 있어요. 그곳들을 전부 완화하겠다는 건 아니고, 그곳들 중에서 재개발을 하는 곳이 있다면 완화하겠다는 것입니다. 그리고 재개발을 추진하는 곳들은 대부분 2종일반주거지인 경우가 많죠. 이렇게 해서 사업성을 개선시키겠다는 목표입니다. 비율적으로 보면 1·2·3종주거지 중에 2종주거지가 제일 많습니다. 절반 가까운데 그 2종주거지 중에서도 7층 규제를 받는 곳들이 61%입니다. 그러니까 이 규제를 완화하면 동력이 생길 곳들이 굉장히 많다고 계산하신 것 같아요.

제 뇌피셜을 좀 풀어볼게요. 오세훈 시장 공약 중에 반응이 의외로 좋았던 게 모아(More)주택이란 게 있습니다. 한글로도 모아이고 영어로도 More예요. 이게 소규모정비사업의 일환이거든요. 동네의 작은 집들이 힘을 합쳐서 정비사업을 한다면 용적률을 높여주고 지하주차장도 지을 수 있을 정도의 인센티브를 주겠다는 게 핵심입니다. 세부적으로 어떻게 실행할 건지 용역을 진행중인 것으로 알고 있는데요. 7층 규제를 완화한다는 게 모아주택과 연결될 가능성도 있어 보입니다. 10층짜리 작은 아파트, 이런 식으로 나올 수도 있는 거죠. 물론 세부적인 건 지켜봐야 하기 때문에 제 뇌피셜이라고 말씀드리는 겁니다. 모아주택과 결합되면 파괴적인 공급을 불러올 수 있을 것으로 보입니다.

마지막 여섯 번째는 재개발 구역지정 공모를 매년 실시하겠다는 것입니다. 이렇게 연 25개 구역을 발굴하겠다는 거죠. 앞서 주민입안제안 방식이 있다고 했잖아요. 그런 방식과 서울시에서 자체로 공모를 실시하는 사업과 투 트랙으로 재개발구역을 지정하겠다는 거죠.

그런데 이렇게 투 트랙으로 진행하다 보면 정부에서 추진하기로 했던 공공재개발 등 공공사업의 경우 동력이 굉장히 약해질 수 있습니다. 오세훈 시장이 추진하는 건 민간재개발인데 정부는 어떻게든 공공이 같이 시행에 참여하거나 혹은 공공 단독으로 시행하는 사업이잖아요. 주민들의 거부감이 있죠. 오히려 오 시장이 밀어붙이는 민간재개발로 쏠릴 수도 있겠죠.

문제는 오 시장의 발표에서 규제완화는 나왔지만 인센티브는 나오지 않았습니다. 정부가 추진하는 사업들에선 인센티브가 나왔죠. 예를 들어 공공재개발의 경우 용적률을 법적 상한의 120%를 줍니다. 3종일 때 최대 300%를 받는 것이니까 여기에 20%를 추가해서 360%의 용적률까지 허용해주는 게 공공재개발의 인센티브였죠. 공공 직접시행 정비사업의 경우 종상향과 용적률 상향 중에 택일하는 개념이었죠. 다만 공공재개발은 용적률 상승분의 50%를 임대로 내놔야 하고요. 공공 직접시행 정비사업의 경우 전체 물량의 70%를 공공분양으로 내놔야 합니다. 그리고 공공재개발은 분양가 상한제 적용에서 제외한다는 게 있었죠. 그런데 오 시장이 발표한 재개발 규제 완화 방안에선 이 부분은 없었습니다. 요약하자면 인센티브는 나오지 않았어요. 하지만 정비지수제를 없앤 것만 하더라도 많은 재개발구역들이 당장 다시 추진하겠다는 마음이 들 수 있겠죠.

그런데 확 풀어놓으면 많은 부작용이 발생하겠죠. 그래서 투기방지대책을 내놨습니다. 대표적인 게 권리산정기준일을 공모일로 고시한다는 내용인데요. 권리산정일은 지분쪼개기를 금지하는 날짜입니다. 보통은 구역지정할 때 고시돼요. 어떤 개념이나면 권리산정일 이후 그 동네에 있던 단독주택을 허물고 빌라를 짓는다고 해보죠. 1가구짜리 집이 4~5가구로 늘겠죠. 그렇게 나눠진 집을 사는 사람은 입주권을 안 준다는 개념입니다. 이게 원래는 구역지정할 때가 기준일이었지만 공모로 지정이 되는 구역들은 공모일로 권리산정일을 고시한다는 거죠. 공모하는 기간 동안 빌라를 짓는 분들, 쪼개는 분들이 지은 집은 사면 안 되는 거죠. 사봤자 입주권이 안 나오니까요. 사실 이건 공공재개발의 1·2차 공모에서 도입됐던 방식입니다. 공모일로 권리산정일을 소급했었죠. 당시 서울시 주거정비과에서 아이디어를 낸 것이기 때문에 이번에도 똑같이 들어왔어요.

그리고 토지거래허가제도 지정하겠다는 말이 나왔습니다. 토지거래허가제는 이번에 성수전략정비구역도 지정이 됐지만 사실 뉴타운사업이 한창이던 때도 토지거래허가제를 많이 지정했었습니다. 새로운 규제는 아니라고 보시면 될 것 같습니다.

그런데 오 시장님이 최근에 조합원 지위양도를 더 강하게 규제해야 하는 것 아니냐고 건의했었죠. 이렇게 도정법을 바꾸자고요. 지금은 재개발의 경우 관리처분계획인가 이후부터 조합원 지위양도가 불가능합니다. 재건축은 투기과열지구에서 조합설립 이후부터이고요. 다만 재개발의 경우 모든 재개발구역에 다 적용되는 건 아니에요. 이 규정이 생긴 지 얼마 되지 않았기 때문입니다. 2018년 1월 25일 이후 최초사업시행계획인가를 받아서 그날 이후부터 사업을 진행하다가 관리처분계획인가를 받은 곳에 대해서 지위양도를 제한하는 겁니다. 그런데 오 시장님은 이 시점을 조금 당겨야 하는 것 아니냐는 거죠. 그렇게 중앙정부에 제안을 했다고 합니다.

그렇죠. 보라돌이님 말씀하신 것처럼 조합설립 이후 양도제한이 걸린다면 그 이전에 사신 분들만 조합원 자격을 얻게 되는 거죠. 이게 2·4 대책에서 나왔던 현금청산규정과 비슷하게 연결될 것 같은데요. 물론 도정법 자체가 바뀌어야 하기 때문에 어떻게 될 것이다, 라고 말씀드리긴 힘들어요. 그런데 작년 6·19 대책에서도 재건축 2년 거주의무 얘기가 나왔었죠. 투기과열지구에서 설립된 조합의 조합원이더라도 분양신청 전까지 2년을 거주해야 새 아파트를 주겠다는 얘기였죠. 이것도 원래 2020년 중 법을 처리한다고 했었는데 올해 상반기가 다 지나도록 처리가 안 되고 있습니다. 이렇게 오래 계류되면 유야뮤야 되는 경향이 많죠. 어쨌든 우려하고 계시는 조합원 지위양도제한 시점을 당기는 문제는 불확실한 편입니다.

오늘(26일) 이렇게 6대 규제완화책을 내놨는데요. 이렇게 하면 앞으로 5년 동안 13만 가구를 공급하는 목표 중에서 7만 가구를 공급할 수 있다는 내용입니다. 그리고 박원순 시장이 계시던 지난 10년 동안 연평균 1만2000가구가 공급됐는데 이보다 두 배 늘린 2만6000가구를 공급하겠다는 것입니다. 물론 이것도 확보된 물량은 아니고 추산한 것입니다. 허들을 낮춘 만큼 많은 공급이 이뤄질 가능성도 있는 셈이죠.

결국 옛날처럼 뉴타운사업이 사실상 추진되는 걸까요. 보시면 이명박 시장이 정말 불도저였죠. 1·2·3차 뉴타운을 추진했고요. 우리가 알고 있는 뉴타운들은 다 이때 나온 거예요. 그리고 입주 결과물을 현재 보고 있기도 하고요. 오세훈 시장은 전임 시절 3차 뉴타운에 창신·숭인을 추가했는데 이곳들은 사업을 못 하고 있죠. 박원순 시장 때 도시재생으로 갔었고요. 그리고 세운재정비촉진지구의 경우엔 지정하긴 했었는데 일몰제로 중간중간 이빨이 빠진 곳들이 굉장히 많아요. 오 시장의 전임 시절 출발한 사업이 이제서야 첫 분양을 시작하는 곳들도 많아요.

어쨌든 오 시장은 전임 시절 많은 곳들을 지정하진 못했습니다. 4차 뉴타운을 추진하기로 했었지만 지정을 보류한 상태에서 임기가 갑작스럽게 끝나면서 박원순 시장으로 이어졌고요. 박 시장은 지정을 안 하셨었죠. 최근 5년 동안은 한 곳도 없었고요. 뉴타운 출구전략을 통해서 370곳을 해제했습니다. 서울시청 지하에 가보면 조그만 서점이 하나 있습니다. 거기엔 서울시에서 낸 책이 굉장히 많은데요. 뉴타운 실태조사를 한 책들도 있는데 당시 상황들이 잘 담겨 있습니다. 어쨌든 오 시장은 돌아오셨고 다시 재개발을 추진한다고 하셨으니 얼마나 많이 진행될지도 지켜봐야 할 것 같습니다.

그리고 이건 오늘(26일) 발표는 아니고요. 발표를 예고했던 지난주 기자간담회 내용입니다. 당시 나왔던 얘기 몇 가지만 소개해볼게요. 일단 오 시장님이 도시재생실을 없앴죠. 박 시장의 대표적인 사업이었는데 없앴죠. 그런데 "도시재생이 바람직한 측면은 있다"고 언급했어요. "어떻게 다 부수고 짓는 재개발·재건축만 바람직한 주거공급 형태겠느냐"고 말했어요. 필요성을 공감한다는 것이죠. 다만 균형이 필요하다는 것입니다. 그럼에도 도시재생을 축소해야 하는 이유는 지난 10년 동안 지나치게 재개발·재건축을 억제하고 적대시해왔다는 것입니다. 그래서 지금 재개발·재건축을 확 푼다기보단 그동안 하지 못했던 것들을 정상화한다는 데 의미를 두고 계시는 것 같아요.

여기서도 이런 얘기가 나오죠. 중요한 부분인데요. "박 시장 때 멀쩡하게 잘 가고 있는 뉴타운사업의 기준을 바꿨다". 이번에 오 시장이 다시 없애기로 한 지수제를 말하는 거죠. "부자연스럽게 해제된 곳이 많다, 서울시가 그렇게 유도한 게 팩트"라고 지적도 했습니다. 이렇게 10년이 흐르다 보니까 재개발이 막힌 동네에선 집주인들이 빌라 등을 짓기 시작했고, 이렇게 되면서 다시 재개발을 추진하려고 해도 노후도가 안 맞는 문제가 발생했죠. 그래서 이런 분들이 결국엔 재개발의 저항 요인으로 작동하게 됐다는 지적입니다. 오도가도 못 하는 형편이 됐으니 재개발 기준을 낮춰서 활성화를 시켜야 한다는 게 지난주 기자간담회에서 나왔던 내용입니다. 오늘 발표 내용에도 사실 이 말들이 다 담겨 있습니다.

지금 굉장히 우려되는 게 이렇게 풀었다가 빌라가격이 굉장히 오를 수 있어요. 오 시장께선 일단 연임이 목표인데 집값 상승 때문에 재선이 힘들어지면 이런 정책들이 다시 원점이 돼버리는 거죠. 그래서 딜레마를 갖고 있습니다. 이 내용은 지난 라이브 때 설명을 드렸습니다.

어쨌든 오 시장께선 지난번 집코노미 인터뷰에서 "구더기 무서워 장 못 담그냐"고 하셨었죠. 정말 얼마나 맛있는 장을 담글 수 있는지 지켜봐야 할 것 같습니다.

지적해주신 것처럼 서울시장이 아무리 힘을 써도 결국엔 중앙정부와 협력이 필요하고요. 국회 차원에선 법 개정이 필요하죠. 그리고 서울시의회도 중요합니다. 서울시 조례를 고쳐야 하는데 의회에 권한이 있기 때문에 의회에서 얼마나 도와줄 것이냐, 그 부분이 관건이 될 것 같습니다.

원래 목요일 오후 4시에 라이브를 진행하는데 오 시장님이 오늘(26일) 오전 10시에 재개발 6대규제 완화 정책을 발표를 하셨습니다. 그래서 급하게 수요일 오전에 라이브를 진행했습니다. 다음에 기회가 되면 라이브로 한 번 더 다뤄볼 수 있도록 하겠습니다. 오늘 방송은 여기까지 진행하겠습니다. 다음주 라이브는 목요일 오후 4시에 진행하도록 하겠습니다. 시청해주셔서 감사합니다.

기획 집코노미TV 총괄 조성근 디지털라이브부장
진행 전형진 기자 촬영 김윤화 PD
제작 한국경제신문·한경닷컴·한경디지털랩