나라에 돈 빌려줬더니 54조 카르텔…공정위의 1.6조 독주

"국고채 입찰에서 담합한 증권사 10곳, 은행 5곳 등 총 15곳에 시정명령과 과징금 총 1조 6265억 7500만 원을 부과하고, 7개사는 고발하기로 결정했습니다."

주병기 공정거래위원장이 지난 11일 국고채전문딜러(PD) 답합 사건에 대해 자신의 소셜미디어(SNS)에 직접 올린 글의 일부다. 단일 사건 기준 종전 역대 최고액이었던 2016년 퀄컴 사건(1조 311억 원)을 갈아치운 공정위의 과징금 ‘신기록’을 위원장이 앞장서서 자축한 셈이다. 주 위원장은 "경쟁입찰 제도가 사실상 무력화되어 낙찰금리가 인위적으로 상승함에 따라 국고 손실을 야기했다"며 이번 제재의 정당성을 거듭 강조했다.

하지만 같은 시각 여의도 자본시장과 세종시 재정 당국에서는 탄식과 파열음이 터져 나왔다. 과징금 1위(3322억 원) 철퇴를 맞은 채권 명가 KB증권은 즉각 과징금을 회계상 손실로 반영했고, 3분기 실적은 적자전환됐다. 연간 당기순이익(2025년 기준 6130억 원)의 절반이 넘는 금액이 한 번에 날아간 상황에서 더 이상 손실을 감수하며 정부의 국채 발행을 뒷받침할 명분을 스스로 낮췄다는 분석이 나온다.

대신증권에 부과된 과징금(1201억 원)은 이 회사의 지난해 연간 순이익(474억 원)의 2.5배, 2024년 순이익(121억 원)의 10배에 달한다. 국가 재정의 대동맥인 국고채 시장의 작동 원리조차 이해하지 못한 채 실적 쌓기에만 매몰된 규제가 어떤 시장 왜곡을 낳는지 보여주는 장면이다.

'공적 품앗이'에 제조업 카르텔 잣대

국고채 PD 시장은 정부가 규율한다. 재정경제부(옛 기획재정부)가 지정한 소수의 PD 금융사(적발 행위 기준 은행 7곳·증권사 11곳 등 18개사, 현재 20개사)만 참여할 수 있다. 공정위는 이를 두고 “진입장벽이 높은 소수의 그들만의 리그”라고 규정했지만, 이는 채권시장의 기초를 외면한 시각이다.

증권사 입장에서 기대수익이 적은 국고채는 주식 등 다른 투자활동으로 벌 기회수익을 잃을 대표적 비선호 사업니다. 특히 한 번에 수조 원씩 발행되는 국고채는 금리가 조금만 올라도(채권 가격 하락) 천문학적인 평가손실이 발생한다. 금융사 입장에서는 자기 돈과 차입 비용을 들여 국채를 공격적으로 인수할 경제적 유인이 낮다. 경제 규모에 비해 자본시장이 약한 한국 특성상 정부는 국가 운영에 필요한 자금을 안정적으로 조달하기 위해 자본력을 갖춘 대형 금융사들을 묶어 강제 인수 의무를 지우는 일종의 ‘공적 품앗이(인프라)’가 필수적라고 봤다. 그렇게 탄생한 게 PD 제도다.

PD사가 짊어진 의무는 막중하다. 각 PD는 매 입찰 발행 물량의 10%(행위 당시 기준, 현행 8%) 이상을 의무적으로 인수해야 하며, 유통시장에서 호가를 제출하고 일정 물량을 보유해야 한다. 재경부는 분기별 의무이행 평가에서 발행시장 국고채 인수 실적 배점에 유통시장 호가 제출 배점도 쳐준다. 하지만 증권사들은 매번 의무를 지기 힘들다. 증권사 내부에서 PD 업무를 담당하는 부서는 의무 물량을 소화하느라 만성 적자를 보는 경우가 허다해서다. 한 증권사 관계자는 “PD 운용 부서는 다른 채권 운용 사업에서 번 돈으로 적자를 메우며 정부 눈치를 보느라 근근이 유지하는 부서이고, 실무 역시 임원급이 아닌 대리·과장급 직원이 도맡는 구조”라고 말했다. 즉, 증권사 내부에서 돈안되는 사업을 하는 천덕꾸러기 신세라는 것이다.

8개 PD사가 모두 매번 발행 물량의 10%씩을 실제로 낙찰(실인수)받을 수는 없다. 그래서 정부가 고안해 낸 안전장치가 바로 ‘국고채 인수실적 인정 제도(속칭 골대금리)’다. 실제로 낙찰받기 위해 써내는 금리 외에, 낙찰금리로부터 2bp(2·3·5년물·1bp=0.01%포인트) 또는 3bp(10·20·30년물) 이내로 투찰한 물량은 실제로 인수하지 못하더라도 미인수 물량의 50%(실인수 물량의 최대 200% 한도)를 인수 실적으로 쳐준다.

가령 1조 원 규모 10년물 입찰에서 의무 이행 최소치인 340억 원(3.4%·업계 은어로 ‘학교’)만 실인수(받자금리)하고, 낙찰금리보다 3bp 이내로 높은 금리(골대금리)에 1320억 원을 써내면 그 절반인 660억 원(6.6%)을 실적으로 쳐줘 합계 10%(1000억 원) 인수 의무를 채우게 해주는 식이다.

공정위가 문제 삼은 2020년 1월부터 2023년 6월은 코로나19 팬데믹 대응을 위해 적자국채 발행이 폭증하고 금리가 널뛰던 비상 시기였다. 재경부조차 당시 PD들의 인수 부담을 덜어주기 위해 2021년 3월부터 2023년 6월까지 한시적으로 최고 낙찰금리를 모든 낙찰자에게 일괄 적용하는 ‘단일가격 낙찰방식’을 도입했을 정도다. 입찰 수요가 부족해 낙찰금리가 예상보다 치솟으면 실적인정용으로 써낸 골대금리 물량까지 덜컥 낙찰받아 막대한 물량과 손실을 떠안는 이른바 ‘골대 맞을’ 위험이 상존했다. 금융사들이 “입찰 직전 메신저와 전화로 시장 수급과 골대 수준을 탐색한 것은 초과이윤을 뜯어내기 위한 카르텔이 아니라, 국채 미매각(유찰) 사태와 금리 급등을 막으면서 인수 부담을 나누려 한 위험 분산 과정”이라고 주장하는 이유다.

국채 매입 원금=매출액 둔갑

시장의 분노가 가장 집중되는 대목은 공정위가 1조 6266억 원이라는 천문학적 과징금을 만들어낸 산정 방식이다. 공정거래법 시행령 제8조는 금융·보험업자의 경우 과징금 산정의 기초가 되는 관련매출액을 ‘영업수익’으로 산정하도록 규정하고 있다. 공정위 스스로도 앞서 4대 시중은행의 주택담보대출비율(LTV) 정보교환 담합 사건을 제재할 때는 대출 원금이 아니라 대출을 통해 거둔 ‘이자수익’을 기준으로 과징금을 매겼다.

그런데 이번 국고채 사건에서 공정위는 금융사 영업수익 조항을 제쳐두고 건설·조달 등 구매 입찰에 적용하는 ‘입찰담합 특례’를 기계적으로 끌어왔다. 그 결과 15개 금융사가 3년 반 동안 낙찰받은 국고채 원금 총액인 ‘54조 원(심사보고서 단계에선 76조 원)’을 관련매출액으로 잡고, 여기에 부과기준율 4.5%를 적용한 뒤 30% 일괄 감경을 거쳐 1조 6266억 원을 산출해 냈다.

금융과 회계의 기본 개념조차 무시한 논리라는 비판이 나온다. 건설사가 관급공사 입찰에서 1000억 원에 낙찰받으면 그 1000억 원은 회사의 매출로 잡힌다. 반면 금융사가 국고채 입찰에서 1000억 원을 낙찰받는다는 건 정부로부터 매출을 일으키는 게 아니라, 금융사가 이자 비용을 치르고 자금을 조달해 정부에 1000억 원을 빌려주는(국채를 매입하는) 행위다. 채권 거래 단위가 기본 수천억~수조 원에 달하다 보니 매입 원금 합계가 54조 원에 이른 것인데, 돈을 주고 산 국채 원금을 고스란히 매출로 과징금 폭탄을 던진 것이다.

황당한 건 공정위 스스로도 금융사들이 PD 업무로 실제 얼마를 벌었는지 추산하지 못한다는 점이다. 브리핑에 나선 김근성 공정위 상임위원은 PD 업무의 실제 영업수익이나 시세차익 규모를 묻는 취재진의 질문에 “심사관 측에 낸 자료와 심의장에서 하는 말이 달라 파악하는 데 한계가 있었다”며 “매출액으로 잡힌 부분이 그대로 금전적 부당이득이라고 보기는 어렵기 때문에 30%를 일괄 감경했다”고 했다. 주먹구구식으로 매출을 54조 원으로 잡아 과징금을 매겨놓고, 실제 수익과의 괴리가 너무 크다는 반박이 쏟아지자 어물쩍 30%를 깎아주며 생색을 냈다는 비판이 나온다.

'정상 금리' '국고 손실액'도 미공개

공정위는 담합 행위가 조직적이었고 ‘경쟁제한 효과’와 ‘국고 손실’을 일으켰다고 설명한다. 즉, 피심인(금융사들)의 담합으로 경쟁압력이 감소해 국고채 낙찰금리의 인위적 상승을 초래했고, 경쟁입찰 제도를 무력화해 국고 손실을 야기했다는 것이다. 정부가 갚아야 할 국채 이자를 높여 국민 혈세를 낭비했다는 준엄한 단죄로 보인다.

그러나 정작 브리핑 질의응답에서 “정상 금리 대비 낙찰금리가 몇 bp나 올랐고, 추정되는 국고 손실액이 얼마냐”는 질문이 나오자 공정위는 끝내 숫자를 공개하지 않았다. 공정위 측은 “1%가 낮아진 거냐, 2%가 낮아진 거냐 명확하게 찍으라고 하면 한계가 있다”, “심사관과 경제분석담당관이 계량 분석을 제출했지만 위원회에서 그 수치가 100% 정확하다고 볼 수 없다고 판단해 구체적 숫자를 밝히기 부적절하다”고 한발 뺐다. 심지어 “담합에서의 정상 금리는 시장 정상 금리와 같을 수도 있다. 정상 금리로 담합하면 담합이 아니냐”고 했다.

현실의 국고채 발행시장에서는 18개 PD사가 의무 점수를 채우기 위해 발행 물량의 300~400%에 달하는 응찰 물량을 쏟아내기 때문에, 국고채 낙찰금리는 당일 유통시장 금리보다 낮게(발행가격은 높게) 형성되는 것이 일반적이다. 낙찰금리가 시장금리보다 높다면 기존 채권의 가격이 폭락해 시장 전체가 흔들리기 때문이다. 비교 기준이 되는 ‘정상 금리’가 얼마인지, 국고 손실이 단 1원이라도 발생했는지 실체가 불분명하다는 비판이 나온다.

재경부 '사고 우려' 경고도 무시.. 흔들리는 국채 인프라

상황이 이렇다 보니 국고채 발행 주무 부처이자 공정위가 ‘담합의 피해자’라고 지목한 재경부조차 공정위 발을 동동 구른 것으로 알려졌다. 지난 9월 공정위 전원회의에 참고인으로 재경부 관계자가 출석하기도 했다. 소수 금융사가 반복 입찰하는 구조에서 어느 정도 소통은 불가피하고, 어디까지가 정상적 소통인지 기준을 제시하지 못한 규율 공백과 관련있다는 의견을 제시한 것으로 알려졌다.

특히 재경부는 국고채 30년물 금리가 지난해 말 연 3.26%에서 지난 8월 말 4.53%로 1.27%포인트나 급등한 사실을 거론했고, ‘지금 강경하게 과징금을 때리면 국채 발행 차질과 낙찰금리 상승, 대외 신인도 훼손으로 이어져 사고가 날 수 있다’고 설명한 것으로 전해졌다. 그럼에도 공정위는 정부 정책에 협조해 국채 물량을 떠안아 국책은행인 산업은행(과징금 623억 원)과 기업은행(1358억 원) 조차 고발 명단에 올리는 등 제재를 강행한 것이다.

글로벌 금융시장은 이미 국채 소화 불능이 부르는 재앙을 겪었다. 그리스 국채 입찰이 실패하자 유럽 전체의 재정위기로 번진 사례가 대표적이다. 프랑스 국채 쇼크와 최근의 미국 국채 금리 급등도 재정당국이 나서 급한 불을 끈 바 있다. 한국이 그동안 높은 국고채 응찰률과 시장금리보다 낮은 낙찰금리를 유지하며 대외 신인도를 지탱해 온 건 재경부 국고 라인이 만들어놓은 PD 인프라 덕분이었다. 인공지능(AI)과 반도체 등 국가적 대규모 설비투자가 상시적으로 뒷받침되려면 국가가 ‘낮고 안정적인 국채 금리’를 유지해야 한다.

관가에서조차 공정위의 무차별 철퇴가 이 핵심 인프라에 균열을 내고 있다는 비판이 제기된다. 재경부는 이번 건으로 PD 자격을 박탈할 계획이 없다고 밝혔지만, 실상은 박탈을 안 하는 것에 가깝다. 지금 정부가 PD 자격을 회수하겠다고 하면 금융사들은 오히려 ‘울고 싶은데 뺨 때려줘서 고맙다’며 반길 수도 있다.(실제로는 금융사가 PD에서 빠지길 원하더라도, 빠지지 못하도록 강제할 가능성이 높다.) 자격 박탈이 없더라도 각 금융사 경영진은 즉각 PD 부서의 자금 한도를 줄이고 리스크 관리에 나설 수밖에 없다.

앞으로 입찰에서 딜러들이 담합 오해를 피하기 위해 일절 소통을 끊고 손실을 피할 수 있는 높은 금리로만 소극적 응찰에 나선다면 국고채 응찰률은 떨어지고 낙찰금리는 제재 이전보다 뛰어올라 정부가 부담해야 할 이자 비용이 불게 된다. 국고채 금리를 기준점(벤치마크)으로 삼는 회사채와 은행 대출 금리까지 도미노처럼 치솟을 수밖에 없다. 정부 정책에 협조한 대가로 수천억 원의 과징금과 형사 고발을 당한 금융사들에게 정부가 무슨 낯으로 각종 기금을 내라고 요구할 수 있을지 의문시된다는 지적도 있다.

과징금 '속도전'에 실종된 법리

올해 들어 공정위는 전분·전분당(7476억 원), 밀가루(6710억 원), 설탕(3960억 원)에 이어 국고채까지 수천억, 조 단위 과징금을 속속 매기고 있다. 보여주기식 성과에 집착해 속도전을 벌이다 보니 정교해야 할 경제 분석과 법리가 뒷전이 됐다는 비판이 나온다.

증권사들은 배임죄를 피하기 위해서라도 소송전에 나올 게 확실시 된다. 대법원 확정판결이 나오기까지 최소 4~5년 동안 금융사들은 1조 6000억 원이 넘는 돈을 우발채무와 손실로 묶어둔 채 막대한 소송비용을 지출해야 한다. 소송 자문사들의 수수료 수익을 높일 행정, 시장의 숨통을 조여 국채 금리를 높이고 국민경제에 영향주는 행정이 과연 정의인지 묻지 않을 수 없다.

김대훈/박종관/김형규 기자 daepun@hankyung.com