사진=게티이미지뱅크
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1. 정비계획수립권자 및 정비구역 지정권자

○ 정비계획입안권자 : 구청장
○ 정비계획 및 정비구역 지정권자 : 서울시장
○ 따라서 정비계획 입안단계에서 최선의 노력을 기울여야 함. 정비계확 수립 후 소송으로 변경하는 것은 불가능
법 제8조(정비구역의 지정) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(광역시의 군수는 제외하며, 이하 “정비구역의 지정권자”라 한다)는 기본계획에 적합한 범위에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 제16조에 따라 정비계획을 결정하여 정비구역을 지정(변경지정을 포함한다)할 수 있다.
④ 정비구역의 지정권자는 정비구역 지정을 위하여 직접 제9조에 따른 정비계획을 입안할 수 있다.
⑤ 자치구의 구청장 또는 광역시의 군수(이하 제9조, 제11조 및 제20조에서 “구청장등”이라 한다)는 제9조에 따른 정비계획을 입안하여 특별시장ㆍ광역시장에게 정비구역 지정을 신청하여야 한다. 이 경우 제15조제2항에 따른 지방의회의 의견을 첨부하여야 한다.

2. 신탁방식 도입 취지
서울중앙지방법원 2023. 9. 14. 선고 2022가합568148 판결
가) 조합설립 동의요건 이상의 토지등소유자가 동의하는 경우 신탁업자를 사업시행자로 지정할 수 있도록 하는 제도는 도시정비법이 2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정(이하 '2015년 도시정비법 개정'이라 한다)되면서 제8조 제4항 제8호로 도입되었는데, 그 취지는 신탁업자의 정비사업 참여를 허용함으로써 정비사업에 소요되는 자금을 안정적으로 확보하고, 전문적인 사업관리로 시공사와의 교섭력을 확대하여 정비사업을 활성화하는 하는 데에 있다.

3. 신탁회사 공개모집 도입

가. 도시정비법
○ 법 개정 전에는 규정 없음, 따라서 반드시 경쟁입찰 ×(박지환, 도시정비법의 쟁점, 2023년, 박영사, 70)

○ 그러나 도시정비법이 2024. 12. 3. 개정되면서, 30% 이상의 토지등소유자 동의로 공개모집 후 시행자 지정 이전 협약등 체결이 가능하도록 하여 분쟁 방지 <시행 2025. 6. 4.>
○ 토지등소유자 전체회의 : 온라인총회(법 제44조의2) 및 전자적 방법에 의한 의결권 행사(법 제45조) 규정을 토지등소유자 전체회의에도 의제
○ 협약 체결 완료 후 → 신탁회사의 내부심의를 통과한 수수료를 바탕으로 사업시행자 지정 동의서 징구
도시정비법 제27조(재개발사업ㆍ재건축사업의 지정개발자)
⑦ 신탁업자와 재개발사업 또는 재건축사업의 준비ㆍ추진에 필요한 사항에 대하여 협약등을 체결하려는 자(토지등소유자로 구성된 자를 말한다)는 대통령령으로 정하는 절차를 거친 사실을 시장ㆍ군수등에게 확인받은 후 대통령령으로 정하는 비율 이상의 토지등소유자의 동의를 받아 신탁업자를 공개모집한 후 사업시행자 지정 전에 협약등을 체결할 수 있다. <신설 2024. 12. 3.>
**협약등 : 협약 내용은 자유임. 통상 사업추진방식과 우선협상대상자 지위부여에 대해 협약을 함
⑧ 제7항에 따른 공개모집 및 협약등의 체결에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2024. 12. 3.>
령 제21조의2(지정개발자와의 협약체결 등) ① 법 제27조제7항에서 “대통령령으로 정하는 절차”란 다음 각 호의 사항이 포함된 주민설명회의 개최를 말한다.
1. 법 제25조부터 제27조까지에 따른 사업시행자별 사업시행 방식의 주요내용
2. 재개발사업 또는 재건축사업의 준비ㆍ추진에 필요한 사항에 대하여 신탁업자와 체결하려는 협약등의 주요내용
② 법 제27조제7항에 따라 협약등을 체결하려는 자는 제1항에 따른 주민설명회를 개최하려는 경우에는 개최일을 기준으로 7일 이전부터 주민설명회의 일시, 장소, 목적 및 안건을 토지등소유자가 쉽게 접할 수 있는 정비구역 안의 일정한 장소에 게시하고, 인터넷을 통해 공개해야 한다.
③ 법 제27조제7항에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 100분의 30을 말한다.
④ 법 제27조제7항에 따른 토지등소유자의 동의자 수 산정 방법 등에 관하여는 제33조를 준용한다.
⑤ 법 제27조제7항에 따라 신탁업자를 공개모집할 때에는 「전자조달의 이용 및 촉진에 관한 법률」 제2조제4호의 국가종합전자조달시스템을 이용해야 한다. [본조신설 2025. 5. 27.]

부칙 제2조(협약등의 체결에 관한 적용례) ② 제27조제7항 및 제8항의 개정규정은 이 법 시행 이후 신탁업자를 공개모집하는 경우부터 적용한다.

제48조(토지등소유자 전체회의)
③ 토지등소유자 전체회의의 소집 절차ㆍ시기 및 의결방법 등에 관하여는 제44조제5항, 제44조의2* 및 제45조제3항부터 제11항까지를 준용한다. 이 경우 “총회”는 “토지등소유자 전체회의”로, “조합”은 “사업시행자”로, “정관”은 “시행규정”으로, “조합원”은 “토지등소유자”로 본다. <개정 2021. 8. 10., 2024. 12. 3.>
*온라인총회

나. 빈집법
○ 소규모주택정비는 아직 공개모집 미도입
○ 소규모는 사업시행구역 면적의 3분의 1 이상의 토지를 신탁받아야 함
제19조(소규모주택정비사업의 지정개발자 지정) ① 시장ㆍ군수등은 가로주택정비사업, 소규모재건축사업 또는 소규모재개발사업의 조합설립을 위하여 제23조에 따른 조합설립 동의요건 이상에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 신탁업자(이하 “지정개발자”라 한다)를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때에는 지정개발자를 사업시행자로 지정하여 해당 사업을 시행하게 할 수 있다. <개정 2021. 7. 20.>
② 시장ㆍ군수등은 제1항에 따라 지정개발자를 사업시행자로 지정하는 때에는 14일 이상 주민 공람을 거쳐 의견을 수렴하고 사업시행구역 등 대통령령으로 정하는 사항을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 이 경우 사업시행구역에 관한 지형도면 고시 등에 대하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. <개정 2022. 2. 3., 2023. 4. 18.>
③ 지정개발자는 제1항에 따른 사업시행자 지정에 필요한 동의를 받기 전에 다음 각 호에 관한 사항을 토지등소유자에게 제공하여야 한다.
1. 토지등소유자별 분담금 추산액 및 산출근거
2. 그 밖에 추정분담금의 산출 등과 관련하여 시ㆍ도조례로 정하는 사항
④ 제2항에 따른 사업시행자의 지정ㆍ고시가 있는 때에는 그 고시일 다음 날에 주민합의체의 신고 또는 조합설립인가가 취소된 것으로 본다.[제목개정 2021. 7. 20.]

4. 신탁업자 시행 장점, 단점

○ 전문가에 의한 신속한 사업진행이 최대 장점
○ 수수료를 부담하여야 하나, 대신 조합운영비가 없고, 신탁회사가 미리 자금조달을 하여 시행함으로, 공사비등 각종 용역대금을 절감하여, 수수료 그 이상 가치 창출
장점 단점
- 공기업, 신탁업자 특례 (특별시, 광역시 제외)
㉠ 3분의 2 이상 동의로 정비구역지정 제안 가능(법101조의8 제1항), 이 경우 정비계획수립 전 구역지정 <2023.7.18.신설, 2024.1.19.시행>
㉡ 면적 1/2 & 숫자 2/3 이상 동의로 구역지정과 동시 사업시행자 지정(법 101조의9)
㉢ 법101조의8에 따라 구역지정되면, 정비계획과 사업시행계획 통합수립으로 기간 단축
  • 임원 부존재로 비리 차단
  • ·조합 생략으로 기간단축 및 비용절감
  • 사업자금 조달
  • 도급으로 사업비 절감가능
  • 갈등축소
  • 발생(상·벌이 없는 것이 문제, 대신 조합운영비 미발생)
  • 선정 문제
  1. 분의 3 이상 동의시에만 해제 가능
  • 이익을 위한 활동 위축
  • 부족시 단순한 옥상옥
  • 추진력 부족
  • 악화등으로 인한 중단시 분쟁 격화(조합방식은 매몰비용?)
  • 다물권자는 매매제약, 지정 전 매도(민간임대주택법상 가능)

5. 동의받기 전 제공 서류

가. 도시정비법
도시정비법 제27조 ③ 신탁업자는 제1항제3호에 따른 사업시행자 지정에 필요한 동의를 받기 전에 다음 각 호에 관한 사항을 토지등소유자에게 제공하여야 한다.
1. 토지등소유자별 분담금 추산액 및 산출근거
※사견은 이것을 수수료 산정의 상·벌로 정하여 추진하는 것을 권고
※매우 신중하게 산정 요망
2. 그 밖에 추정분담금의 산출 등과 관련하여 시ㆍ도조례로 정하는 사항
서울시 조례 제80조(조합설립 등의 업무지원)
③ 법 제27조제3항제2호에서 "그 밖에 추정분담금의 산출 등과 관련하여 시ㆍ도조례로 정하는 사항"과 영 제32조제2호에서 "그 밖에 추정 분담금의 산출 등과 관련하여 시ㆍ도조례로 정하는 정보"란 제2항에 따라 산출된 정보를 말한다.

나. 빈집법
법 제19조 ③ 지정개발자는 제1항에 따른 사업시행자 지정에 필요한 동의를 받기 전에 다음 각 호에 관한 사항을 토지등소유자에게 제공하여야 한다.
1. 토지등소유자별 분담금 추산액 및 산출근거
2. 그 밖에 추정분담금의 산출 등과 관련하여 시ㆍ도조례로 정하는 사항

6. 토지등소유자 동의시 쟁점
□ 토지등소유자와 신탁업자의 이익 충돌
- 적은 분담금을 투입하여 양질의 아파트 공급받기 vs 시행이익(수수료)
□ 사업비 직접 조달 여부
□ 표준계약서, 표준시행규정 시행 중
- 신탁회사의 위험부담 정도, 추가부담금 부담 주체
- 수수료율
신탁보수 산정액의 산출방법[정비사업비, 분양금액, 그 밖의 토지등소유자와 사업시행자 간 협의로 정한 금액 등을 기준으로 요율방식으로 산출(상한액을 정하는 경우를 포함한다)하거나, 정액방식으로 산출할 수 있다]
- 조달금리 등
- 해지 가능 여부 및 조건 : 개별 해지는 현금청산외에 불가
□ 설계자와 협의
- 기본설계 중요성 인식 : 미리 토지등소유자 니즈 파악 전달 및 지속 협의, 설계 자문단 운영 필요
- 인구감소, 성숙사회 진입 → 자는 곳에서 즐기는 곳으로 전환
- 커뮤니티 시설, 부대·복리시설이 중요
- 물류 대비, UAM, 전기차, 옥상정원(텃밭, 루프탑), 주차공간의 진화
□ 시공자에 대한 통제
□ 위탁자 지위 이전 가능(6조, 수탁자 동의 의무사항)

◆ 토지등소유자 신탁회사 지정개발 시 주요 문의사항
1. 수수료 정당성 : 조합운영비 절감, 신속 진행, 시공자와의 협상력
2. 다물권자 대처법 : 지정전 매도
3. 상가 동의서 징구 문제
4. 기존 용역업자 등 채무승계 문제
5. 신속진행 노하우
6. 시공자와의 협상력 노하우
7. 기타 장점

7. 동의방법
도시정비법 제36조(토지등소유자의 동의방법 등) ① 다음 각 호에 대한 동의(동의한 사항의 철회 또는 제26조제1항제8호 단서, 제31조제3항 단서 및 제47조제4항 단서에 따른 반대의 의사표시를 포함한다)는 서면동의서 또는 전자서명동의서(「전자문서 및 전자거래 기본법」 제2조제1호에 따른 전자문서에 「전자서명법」 제2조제2호에 따른 전자서명을 한 동의서를 말한다. 이하 같다)를 제출하는 방법으로 한다. 이 경우 서면동의서는 토지등소유자가 성명을 적고 지장(指章)을 날인하는 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 한다. <개정 2021. 3. 16., 2024. 12. 3.>
5. 제26조 또는 제27조에 따라 재개발사업ㆍ재건축사업의 공공시행자 또는 지정개발자를 지정하는 경우
③ 제1항 및 제2항에 따라 서면동의서 또는 전자서명동의서(이하 이 항에서 “동의서”라 한다)를 작성하는 경우 제31조제1항 및 제35조제2항부터 제4항까지의 규정에 해당하는 때에는 시장ㆍ군수등이 대통령령으로 정하는 방법에 따라 검인(檢印) 또는 확인한 동의서를 사용하여야 하며, 검인 또는 확인을 받지 아니한 동의서는 그 효력이 발생하지 아니한다. <개정 2024. 12. 3.>
④ 제1항, 제2항 및 제12조에 따른 토지등소유자의 동의자 수 산정 방법ㆍ절차 및 제1항에 따른 전자서명동의서의 본인확인 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2024. 12. 3.> [시행일: 2025. 12. 4.]

빈집법 제25조도 같은 내용

8. 동의율

가. 도시정비법
○ 재개발사업 및 재건축사업의 조합설립을 위한 동의요건 이상에 해당하는 자가 신탁업자를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때 지정 가능
- 재개발 : 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의
- 재건축 : 주택단지의 공동주택의 각 동(복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 과반수(복리시설로서 대통령령으로 정하는 경우에는 3분의 1 이상) 동의(각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외)와 주택단지의 전체 구분소유자의 100분의 70 이상 및 토지면적의 100분의 70 이상의 토지소유자의 동의
○ 지정개발자 요건을 갖추지 못하였음에도 탈법적으로 토지 등 소유권 명의를 명의신탁하거나 신탁하는 방식으로 그 소유권을 신탁회사 등에 외형상 이전시킨 후 마치 그 신탁회사 등이 유일한 토지등소유자인 것 같은 외관을 작출한 후 정비사업을 진행하는 것은 도시정비법령에 반하여 허용될 수 없다. 동의는 위탁자를 기준으로 판단(서울행정법원 2021. 11. 12. 선고 2021구합52341 판결 [재결취소] 확정)
○ 재건축의 경우에는 상가 동의가 매우 중요 : 시행규정에 반영&합의서 작성

나. 빈집법
사업 동의 요건
가로주택정비 - 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상
- 공동주택은 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 과반수 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5명 이하인 경우는 제외한다)를, 공동주택 외의 건축물은 해당 건축물이 소재하는 전체 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자 동의
소규모재건축 - 주택단지의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 과반수 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5명 이하인 경우는 제외한다)와 주택단지의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자 동의
- 주택단지가 아닌 지역이 사업시행구역에 포함된 경우 주택단지가 아닌 지역의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의
**‘토지 또는 건축물 소유자’는 정비구역 안의 토지 및 건축물의 소유자뿐만 아니라 토지만을 소유한 자, 건축물만을 소유한 자 모두를 포함(대법원 2013. 7. 11. 선고 2011두27544 판결)
소규모재개발 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의

9. 동의서

가. 도시정비법
○ 시행규칙 별지 제2호서식 신탁업자 지정 동의서에 의함
도시정비법 제27조 ④ 제1항제3호에 따른 토지등소유자의 동의는 국토교통부령으로 정하는 동의서*에 동의를 받는 방법으로 한다. 이 경우 동의서에는 다음 각 호의 사항이 모두 포함되어야 한다.
1. 건설되는 건축물의 설계의 개요
2. 건축물의 철거 및 새 건축물의 건설에 드는 공사비 등 정비사업에 드는 비용(이하 “정비사업비”라 한다)
3. 정비사업비의 분담기준(신탁업자에게 지급하는 신탁보수 등의 부담에 관한 사항을 포함한다)
4. 사업 완료 후 소유권의 귀속
5. 정비사업의 시행방법 등에 필요한 시행규정
6. 신탁계약의 내용

나. 빈집법
○ 소규모는 법 제25조에 서면동의서에 의하여야 하나, 양식은 미규정
○ 조합설립시에만 서면동의서에 따라야 함
빈집법 제25조(토지등소유자의 동의방법 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 대한 동의(동의한 사항의 철회를 포함한다)는 서면동의서에 토지등소유자가 성명을 적고 지장(指章)을 날인하는 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 한다. 이 경우 제3호에 해당하는 때에는 시장ㆍ군수등이 대통령령으로 정하는 방법에 따라 검인(檢印)한 서면동의서를 사용하여야 하며, 검인을 받지 아니한 서면동의서는 그 효력이 발생하지 아니한다. <개정 2021. 7. 20., 2022. 2. 3., 2023. 4. 18.>
2. 제18조 및 제19조에 따라 가로주택정비사업ㆍ소규모재건축사업ㆍ소규모재개발사업의 공공사업시행자 및 지정개발자를 정하는 경우
3. 제23조제1항부터 제5항까지에 따라 조합을 설립하는 경우
4. 제2항에 따라 주민대표회의를 구성하는 경우
5. 제29조제3항에 따라 사업시행계획인가를 신청하는 경우

10. 동의 철회

○ 동의 철회는 사업시행자 지정 신청전까지 가능(령 제33조제2항, 동의서)
○ 빈집법 동의 철회는 도시정비법 시행령 제33조 준용
령 제33조 ② 법 제12조제2항 및 제36조제1항 각 호 외의 부분에 따른 동의(법 제26조제1항제8호, 제31조제2항 및 제47조제4항에 따라 의제된 동의를 포함한다)의 철회 또는 반대의사 표시의 시기는 다음 각 호의 기준에 따른다.
1. 동의의 철회 또는 반대의사의 표시는 해당 동의에 따른 인ㆍ허가 등을 신청하기 전까지 할 수 있다.
③ 제2항에 따라 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 하려는 토지등소유자는 철회서에 토지등소유자가 성명을 적고 지장(指章)을 날인한 후 주민등록증 및 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서 사본을 첨부하여 동의의 상대방 및 시장ㆍ군수등에게 내용증명의 방법으로 발송하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수등이 철회서를 받은 때에는 지체 없이 동의의 상대방에게 철회서가 접수된 사실을 통지하여야 한다.
④ 제2항에 따른 동의의 철회나 반대의 의사표시는 제3항 전단에 따라 철회서가 동의의 상대방에게 도달한 때 또는 같은 항 후단에 따라 시장ㆍ군수등이 동의의 상대방에게 철회서가 접수된 사실을 통지한 때 중 빠른 때에 효력이 발생한다.

11. 지정 여부는 재량행위

○ “… 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다.” : 임의
○ 동의에도 불구하고 지정여부는 강학상 특허로서 재량행위이다(박지환, 도시정비법의 쟁점, 박영사, 2022, 14면). 신탁업자의 위법행위등 발생시 거부 가능, 다만, 동의후 지정을 거부하기는 쉽지는 않을 것임

12. 지정·고시 효력

가. 도시정비법으로 사업시행자 지정고시를 하면,
① 토지등소유자(위탁자)는 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 지정고시 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매ㆍ증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 조합원이 될 수 없다(법 제39조제2항).
② 다물권자로부터 매수한 자는 대표자 1명

나. 토지분할 청구는 불가(위 박지환, 81, 서울시주거정비과 2024.2.5).
★★따라서 상가 동의를 받을 수 없다면 사업시행자 지정 추진 중단

다. 추진위원회의 구성승인 또는 조합설립인가가 취소
도시정비법 제27조 ⑤ 제2항에 따라 시장ㆍ군수등이 지정개발자를 사업시행자로 지정ㆍ고시한 때에는 그 고시일 다음 날에 추진위원회의 구성승인 또는 조합설립인가가 취소된 것으로 본다. 이 경우 시장ㆍ군수등은 해당 지방자치단체의 공보에 해당 내용을 고시하여야 한다.

빈집법 제19조(소규모주택정비사업의 지정개발자 지정)
④ 제2항에 따른 사업시행자의 지정ㆍ고시가 있은 때에는 그 고시일 다음 날에 주민합의체의 신고 또는 조합설립인가가 취소된 것으로 본다.

라. 지정개발자가 기존 추진위원회나 조합의 권리·의무를 승계하는지 여부
- 미승계함. 단 추진위나 조합과 신탁회사간 계약으로는 승계

마 지정 취소 가능 여부
- 법에는 명문상 지정취소 조문은 없다. 하지만 가능하다고 본다.
- 한편, 현행 관련 법령에 따를 경우 지정개발자(신탁업자)의 대표자가 도시정비법을 위반하여 100만원 이상의 형사처벌을 받는 경우 해당 신탁회사의 지정개발자로서의 사업시행자 지위가 당연 박탈되는 것으로는 볼 수 없다(입법불비). 다만 행정기본법 제19조에 위배된다고 보면 취소 가능
시행규정 제50조(사업의 중지 또는 폐지) ① 사업시행자 또는 토지등소유자는 신탁계약을 해지하여 이 사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우 토지등소유자 전체회의에서 본 건 사업에 동의한 토지등소유자 4분의 3 이상의 찬성으로 의결하여야 한다.
② 제1항에 따라 이 사업을 중지 또는 폐지하기로 한 경우 사업시행자는 이 사업의 중지 또는 폐지의 내용을 담은 사업시행계획서 또는 관리처분계획서를 시장ㆍ군수등에게 제출하고 인가를 받아야 한다.
③ 사업시행자는 이 사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우 신탁계약상 신탁사무에 관한 최종의 계산을 하고 토지등소유자 전체회의의 의결을 거쳐야 한다.
서울고등법원 2022. 5. 11. 선고 2020누59200 판결 [사업시행자 지정처분 취소]
피고가 2019. 6. 5. 서울특별시 영등포구 고시 B로 C주택재건축정비사업에 대하여 사업시행자를 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)으로 지정한 처분을 취소한다.
여의도 재건축아파트중 신탁업자를 지정개발자로 지정한 처분의 취소를 구하는 사건인데, 고등에서 원고 패소하고, 대법원에서 심불로 확정(즉, 구청 승소)

13. 지정·고시 이후 시행

가. 시행규정 확정
○ 사업시행자 지정 이후 신탁사는 토지등소유자전체회의(도시정비법 제26조의2, 빈집법 제25조제3항)의 의결을 거쳐 시행규정을 확정하고 사업을 진행하는 것이다.

나. 사업시행인가
○ 동의요건에 토지등소유자 과반수 동의에 토지면적 2분의 1 이상이 추가됨을 유의(도시정비법, 빈집법 동일)

다. 관리처분인가
○ 정비사업비가 10% 이상 늘어나는 경우에는 토지등소유자 3분의 2 이상의 찬성으로 의결하여야 한다(표준시행규정 제11조제3항).
도시정비법 제45조제4항( 제48조제3항이 준용)
제1항제9호 및 제10호의 경우에는 조합원 과반수의 찬성으로 의결한다. 다만, 정비사업비가 100분의 10(생산자물가상승률분, 제73조에 따른 손실보상 금액은 제외한다) 이상 늘어나는 경우에는 조합원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결하여야 한다.

빈집법 제56조는 도시정비법 제48조를 준용함

표준시행규정 제11조(토지등소유자 전체회의의 의결사항 등) ③ 도시정비법 제48조제7호ㆍ제8호의 경우에는 토지등소유자 과반수의 찬성으로 의결한다. 다만, 정비사업비가 100분의 10(생산자물가상승률분, 도시정비법 제73조에 따른 손실보상 금액은 제외한다) 이상 늘어나는 경우에는 토지등소유자 3분의 2 이상의 찬성으로 의결하여야한다.

14. 표준신탁계약서 주요 내용

<국토교통부 블로그 2023.11.28. 보도자료>
구분 주요내용
신탁계약해지
  • 후 2년 내 시행자 미지정 또는 주민 3/4 이상 찬성할 경우 일괄해지 (19조1항2호, 3호)
주민재산권보호
  • 신탁한 부동산 대상 담보대출 금지(11조2항)
  • 신탁한 재산은 신탁사의 다른 재산과 구분하여 별도 관리(16조1항)
  • 후에도 매매·임대차 등 재산권 행사 위한 일시 해제 가능(19조1항4호)
*이주비 지원하거나 이주비 대출 금융기관 알선 의무(규정 22조)
사업관리 - 사업별로 책임·참여 인력을 주민에게 제시 (17조3항)
- 토지주전체회의, 관리처분계획 공람기간 등 전담 인력 현장 배치 (규정 13조4항)
- 신탁사가 건설사업관리(PM·CM) 직접수행(불가피하게 용역 시행시, 신탁사가 비용부담)
사업비조달 - 신탁사가 공사비·추가이주비 등 사업비 조달 주체임을 명확화
- 공사계약 체결 후, 시공자 입찰보증금 반환(사업비 전환 원칙적 금지, 건설사 동의시 예외적 허용) (규정 17조7항)
주민참여 - 사업시행자와 협의 기구로서 정비사업위원회 구성 허용(다만, 전체회의 권한 위임·대행 불가) (규정 14조)
- 전체회의 의결사항 확대(매년 예산안·사용내역 의결 등 조합방식 총회 수준) (규정 11조1항)
사업종료기한 - 조합방식과 동일하게 이전고시 후 1년 내에 사업비 정산 등의 절차 완료(4조2항)
신탁보수 - 단순요율방식, 요율·상한방식, 정액방식 등 주민과 협의하여 적정방식으로 산출
- 단순요율방식 경우 추정 금액 제시 의무

○ 제15조(선관주의의무) ★★ ① 수탁자는 선량한 관리자의 주의로써 신탁재산을 보존ㆍ관리하고 신탁사무를 처리하여야 한다.
② 수탁자는 신탁사무를 처리하는 과정에서 고의 또는 과실로 위탁자에게 손해를 발생시키는 경우에는 그 손해를 배상할 책임이 있다.
◆신탁사에 대한 책임을 규정한 조항. 따라서 신탁사 직원들은 최선을 다하여 업무를 처리하여야 함, “성실한”, “충실한” 관리자. 자기재산관리와 대비


○ 제18조(신탁보수) ① 수탁자의 신탁보수는 별첨 3에 따른다.
② 경제사정의 급격한 변동이 발생하거나 그 밖의 불가피한 사유가 발생한 경우 수탁자는 위탁자와 합의하여 제1항에 따른 신탁보수를 변경하거나 별도로 지급받을 수 있다.
신탁보수 산정액의 산출방법[정비사업비, 분양금액, 그 밖의 토지등소유자와 사업시행자 간 협의로 정한 금액 등을 기준으로 요율방식으로 산출(상한액을 정하는 경우를 포함한다)하거나, 정액방식으로 산출할 수 있다]
[별첨 3] 신 탁 보 수
※ 작성방법 및 유의사항
1) 신탁보수 산정방식(①단순 요율. ②상한액을 설정한 요율방식, ③정액방식, ④기타)을 나열하고, 어떠한 방식을 선택했는지 명시할 것
2) 신탁보수 산정근거를 명시할 것
예: 분양수입을 대상으로 한 단순 요율방식일 경우 예상 분양수입액(추정근거 포함), 예상 분양수입별 수수료 등을 예시로 제시
3) 산정방식이 단순 요율 방식일 경우, 추정 금액을 예시로 제시할 것(단수 또는 복수)
◆총사업비에 연동되면 총사업비가 늘어날수록 신탁업자의 보수가 높아진다.
◆사견은 입찰참여제안시 ㉠총사업비, 사업기간 제시하고, 이 결과에 따라 ㉡분담금 증감에 따라 상·벌을 정하는 것이 타당하다고 봄

15. 시행규정 중 상가 쟁점

○ 제34조(주택 등 공급기준 등) ① 사업시행자는 정비사업의 시행으로 건설된 건축물을 도시정비법 제74조에 따라 인가받은 관리처분계획에 따라 토지등소유자에게 공급하여야 한다. 이 경우 관리처분의 방법은 도시정비법 시행령 제63조에 따른다.
② 도시정비법 시행령 제63조제2항제2호가목 및 같은 호 나목에서 “정관등으로 정하는 비율”이란 [ ]을 말한다(재건축사업인 경우에만 해당한다).
◆◆재건축 상가와의 협의사항 중 가장 중요한 쟁점. 최근 전원의 동의를 받아야 1보다 낮출 수 있다는 하급심 판결이 선고됨

16. 토지등소유자전체회의
- 조합이 시행시 의사결정기관으로 총회가 있고, 신탁업자가 시행시는 일부 의사결정기관으로 “토지등소유자전체회의”가 있는 것이다.
- “토지등소유자전체회의” 결의에 대해서 소송을 하는 경우, 피고는 신탁회사
(서울고등법원 2024. 4. 24. 선고 2023나2043212 판결 [전체회의 안건 가결 확인의 소])

가. 전체회의의 역할
서울고등법원 2024. 4. 24. 선고 2023나2043212 판결 [전체회의 안건 가결 확인의 소] 상고
2015년 개정 도시정비법의 취지는 신탁업자의 정비사업 참여 허용을 통해 정비사업을 원활하게 추진하도록 하되, 신탁업자의 독단적인 정비사업 시행을 방지하고, 시행규정의 확정 및 변경, 정비사업비의 사용 및 변경, 시공자의 선정 및 변경, 사업시행계획의 수립 및 변경, 관리처분계획의 수립 및 변경 등 사업 시행의 주요 사항에 관하여 토지등소유자 전원의 의사를 반영함으로써 토지등소유자의 권리를 보호하려는 데 있다.

나. 구성원
규정 제9조(토지등소유자 전체회의의 구성원) ① 토지등소유자 전체회의는 사업의 토지등소유자[재건축사업의 경우에는 신탁업자를 사업시행자로 지정하는 것에 동의한 토지등소유자(사업시행자 지정까지 동의하지 아니한 경우 도시정비법 제72조에 따른 분양신청기한까지 사업시행자에게 동의서를 제출한 토지등소유자를 포함한다. 이하 이 조, 제10조, 제11조, 제12조, 제15조, 제16조, 제17조, 제22조, 제23조 및 제57조에서 같다)를 말한다] 전원으로 구성된다.
② 토지등소유자가 도시정비법 제39조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1인만을 토지등소유자 전체회의의 구성원으로 보고, 그 대표자선임동의서를 사업시행자에게 제출하여야 한다.
◆분양신청도 대표자가 해야 함, 상속등기 전에도 동일
③ 양도ㆍ상속ㆍ증여 및 판결 등으로 토지등소유자의 권리가 이전된 때(사업시행자에게 신탁등기가 경료된 토지 및 건축물의 경우에는 위탁자 지위가 변경된 때를 말한다)에는 토지등소유자의 권리를 취득한 자를 토지등소유자 전체회의의 구성원으로 본다. 다만, 도시정비법 제39조제2항 본문에 따른 투기과열지구에서의 권리이전이 있는 경우 권리를 취득한 자는 그러하지 아니하다.
④ 도시정비법 제73조에 따라 정비구역 내 토지, 건축물 및 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 해당 토지등소유자는 청산이 확정된 날*부터 토지등소유자 전체회의의 구성원에서 제외된다.
*협의는 이전등기일, 수용은 재결 후 공탁하고 수용개시일, 매도청구는 이전등기일, 즉 이날 전까지는 정보공개청구권이 있음을 주의

다. 의결사항
○ 사견은 의결 없이 계약하면 무효(박지환, 도시정비법의 쟁점, 2023년, 박영사, 77)
- 특히 시행규정 제18조제1항은 “계약업무처리기준”을 따라야 한다고 함
- 아직 전체회의 의결 관련 확립된 판례는 없음
○ 시공자 선정·계약
- 전체회의가 추천한 건설사로 선정 후 계약
- 전체회의는 시공자 추천 권한만 있음, 시공자 선정·계약에 관한 사항은 사업시행자인 신탁사가 권한과 의무를 가지고 진행
- 시공자 선정·계약에서 일반경쟁에 부합하지 않는 사항의 추진을 전체회의가 의결한다고 하더라도, 법 제29조 위반에 대한 신탁사 책임이 배제되는 것은 아님
법 제48조(토지등소유자 전체회의) ① 제27조제1항제3호에 따라 사업시행자로 지정된 신탁업자는 다음 각 호의 사항에 관하여 해당 정비사업의 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 신탁업자를 사업시행자로 지정하는 것에 동의한 토지등소유자를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 전원으로 구성되는 회의(이하 “토지등소유자 전체회의”라 한다)의 의결을 거쳐야 한다.
1. 시행규정의 확정 및 변경
2. 정비사업비의 사용 및 변경
3. 정비사업전문관리업자와의 계약 등 토지등소유자의 부담이 될 계약
규정 제18조(정비사업 계약 업무에 관한 사항) ① 사업시행자는 사업시행을 위해 필요한 각종 계약의 업무에 관해서는 도시정비법 및 정비사업 계약업무 처리기준에 따른다.
② 정비사업 계약업무에 관한 사항 중 토지등소유자 전체회의의 의결대상인 경우에는 그 의결을 거쳐야 한다.
4. 시공자의 선정 및 변경
5. 정비사업비의 토지등소유자별 분담내역
6. 자금의 차입과 그 방법ㆍ이자율 및 상환방법
7. 제52조에 따른 사업시행계획서의 작성 및 변경(제50조제1항 본문에 따른 정비사업의 중지 또는 폐지에 관한 사항을 포함하며, 같은 항 단서에 따른 경미한 변경은 제외한다)
8. 제74조에 따른 관리처분계획의 수립 및 변경(제74조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 경미한 변경은 제외한다)
9. 제89조에 따른 청산금의 징수ㆍ지급(분할징수ㆍ분할지급을 포함한다)과 조합 해산 시의 회계보고
10. 제93조에 따른 비용의 금액 및 징수방법
11. 그 밖에 토지등소유자에게 부담이 되는 것으로 시행규정으로 정하는 사항
규정 제11조(토지등소유자 전체회의의 의결사항 등) ① 사업시행자는 다음 각 호의 사항에 대하여 토지등소유자 전체회의의 의결을 거쳐야 한다.
1. 도시정비법 제48조제1항제1호부터 제10호까지의 사항
2. 제14조에 따른 정비사업위원회의 설치, 구성, 임원 선임 및 운영에 관한 사항
3. 정비사업비의 세부 항목별 사용계획이 포함된 예산안 및 예산의 사용내역
4. 예산으로 정한 사항 외에 토지등소유자에게 부담이 되는 사항
5. 제5조제2항 단서에 따른 의결 등 이 시행규정에서 토지등소유자 전체회의 의결을 거치도록 한 사항
6. 그 밖에 토지등소유자에게 부담이 되는 것으로 사업장별로 시행규정에서 규정하는 사항

라. 정비사업위원회
○ 조합 방식에서의 대의원회와 달리 전체회의 권한대행은 불가
○ 이사회에 준함
○ 사업시행자 대신 필요한 서류를 제출받거나 토지등소유자의 부담을 증가시키지 아니하는 시공자 계약 변경에 관하여 토지등소유자 전체회의 대신 사업시행자와 협의를 진행하는 등의 역할
제14조(정비사업위원회) ① 사업시행자는 원활한 사업 추진을 위해 토지등소유자 전체회의 의결을 통해 정비사업위원회를 설치할 수 있다.
② 정비사업위원회는 다음과 같이 토지등소유자 전체회의에서 선출된 위원장 및 위원으로 구성된다.
1. 위원장 1인
2. 위원 [ ]인 이상 [ ]인 이하
③ 정비사업위원회는 토지등소유자 전체회의 권한을 대행할 수 없으며, 관계법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의견을 수렴하고 사업시행자와 협의를 진행할 수 있다.
④ 정비사업위원회의 구성 및 운영에 관한 구체적인 사항은 토지등소유자 전체회의 의결로 정한다.

○ 비법인사단도 아니라, 당사자능력도 없음, 즉 사업시행자가 당사자능력
서울남부지방법원 2023. 9. 8.자 2023카합52 결정 [전체회의개최금지가처분]
비법인사단으로서 당사자능력을 갖추었다는 점이 소명되었다고 보기에 부족하고, 따라서 이 사건 신청은 당사자능력이 없는 자를 상대로 한 것이어서 부적법하다.

서울행정법원 2022. 9. 15. 선고 2021구합89565 판결
피고 정비사업위원회는 토지등소유자 전체회의의 진행 과정에서 사업시행자 대신 필요한 서류를 제출받거나 토지등소유자의 부담을 증가시키지 아니하는 시공자 계약 변경에 관하여 토지등소유자 전체회의 대신 사업시행자와 협의를 진행하는 등의 역할을 담당하며, 피고 정비사업위원회가 비법인사단에 해당한다고 볼 수 없으므로 피고 정비사업위원회는 독립하여 소송의 당사자가 될 당사자능력이 없다.
서울중앙지방법원 2021. 8. 31. 선고 2020가단13197 판결

17. 정보공개
법 제124조(관련 자료의 공개 등) ① 추진위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 청산인을 포함한 조합임원, 토지등소유자가 단독으로 시행하는 재개발사업의 경우에는 그 대표자를 말한다)는 정비사업의 시행에 관한 다음 각 호의 서류 및 관련 자료가 작성되거나 변경된 후 15일 이내에 이를 조합원, 토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 한다. <개정 2022. 6. 10.>
1. 제34조제1항에 따른 추진위원회 운영규정 및 정관등
2. 설계자ㆍ시공자ㆍ철거업자 및 정비사업전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서
3. 추진위원회ㆍ주민총회ㆍ조합총회 및 조합의 이사회ㆍ대의원회의 의사록
4. 사업시행계획서
5. 관리처분계획서
6. 해당 정비사업의 시행에 관한 공문서
7. 회계감사보고서
8. 월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역
8의2. 제111조의2에 따라 신고한 자금차입에 관한 사항
9. 결산보고서
10. 청산인의 업무 처리 현황
11. 그 밖에 정비사업 시행에 관하여 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료
령 제94조(자료의 공개 및 통지 등) ① 법 제124조제1항제11호에서 “대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료”란 다음 각 호의 자료를 말한다.
1. 법 제72조제1항에 따른 분양공고 및 분양신청에 관한 사항
2. 연간 자금운용 계획에 관한 사항
3. 정비사업의 월별 공사 진행에 관한 사항
4. 설계자ㆍ시공자ㆍ정비사업전문관리업자 등 용역업체와의 세부 계약 변경에 관한 사항
5. 정비사업비 변경에 관한 사항
② 추진위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 조합임원, 법 제25조제1항제2호에 따라 재개발사업을 토지등소유자가 시행하는 경우 그 대표자를 말한다)는 법 제124조제2항에 따라 매 분기가 끝나는 달의 다음 달 15일까지 다음 각 호의 사항을 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다.
1. 공개 대상의 목록
2. 공개 자료의 개략적인 내용
3. 공개 장소
4. 대상자별 정보공개의 범위
5. 열람ㆍ복사 방법
6. 등사에 필요한 비용
② 제1항에 따라 공개의 대상이 되는 서류 및 관련 자료의 경우 분기별로 공개대상의 목록, 개략적인 내용, 공개장소, 열람ㆍ복사 방법 등을 대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다.
③ 추진위원장 또는 사업시행자는 제1항 및 제4항에 따라 공개 및 열람ㆍ복사 등을 하는 경우에는 주민등록번호를 제외하고 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 공개하여야 한다.
규칙 제22조(자료의 공개 및 열람) 법 제124조제4항에 따른 토지등소유자 또는 조합원의 열람ㆍ복사 요청은 사용목적 등을 기재한 서면(전자문서를 포함한다)으로 하여야 한다.
④ 조합원, 토지등소유자가 제1항에 따른 서류 및 다음 각 호를 포함하여 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료에 대하여 열람ㆍ복사 요청을 한 경우 추진위원장이나 사업시행자는 15일 이내에 그 요청에 따라야 한다.
1. 토지등소유자 명부
2. 조합원 명부
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료
⑤ 제4항의 복사에 필요한 비용은 실비의 범위에서 청구인이 부담한다. 이 경우 비용납부의 방법, 시기 및 금액 등에 필요한 사항은 시ㆍ도조례로 정한다.
⑥ 제4항에 따라 열람ㆍ복사를 요청한 사람은 제공받은 서류와 자료를 사용목적 외의 용도로 이용ㆍ활용하여서는 아니 된다.

법 제136조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2017. 8. 9., 2019. 4. 23., 2022. 2. 3., 2023. 12. 26.>
1. 제29조제1항에 따른 계약의 방법을 위반하여 계약을 체결한 추진위원장, 전문조합관리인 또는 조합임원(조합의 청산인 및 토지등소유자가 시행하는 재개발사업의 경우에는 그 대표자, 지정개발자가 사업시행자인 경우 그 대표자를 말한다)

'지정개발자 신탁방식 해설' 책 참고

<한경닷컴 The Lifeist> 김은유 법무법인 강산 대표변호사

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