환지방식에서 불환지 토지에 대해 사전청산 가능여부
법무법인 강산

1. 문제의 제기

갑은 환지방식으로 시행하는 도시개발구역내에 3,000평방미터의 토지를 소유하고 있고, 당해 도시개발조합 정관상도 환지대상면적이므로, 갑은 특별한 사정이 없는 한 환지를 받을 수 있었는데, 갑이 급하게 돈이 필요하여, 도시개발법 제30조제1항에 의하여 불환지 신청을 하였고, 이에 조합도 갑 토지에 대해 불환지로 환지계획을 세우고 인가를 받았다. 조합은 갑소유 토지를 불환지로 지정한 후에 갑소유 토지를 체비지로 지정하여 환지예정지 지정처분까지 하고, 이를 타에 매각하려고 하고 있다.

이에 갑은 하는 수 없이 갑은 은행에 근저당권을 설정하고 돈을 대출받았으나, 이자 부담이 계속되어, 도시개발법 제45조제1항에 의해 조합에 사전청산금 지급을 거듭 요구하였으나, 조합은 환지처분이 공고되어야 지급이 가능하다고만 답변을 하고 있는 상태에 있다.

이 경우 갑의 권리구제방법이 무엇인가.

2. 동의에 의한 불환지 가능

토지 소유자가 신청하거나 동의하면 해당 토지의 전부 또는 일부에 대하여 환지를 정하지 아니할 수 있다. 즉 전부나 일부를 땅이 아닌 돈으로 받을 수도 있다는 뜻이다. 다만, 해당 토지에 관하여 임차권자등이 있는 경우에는 그 동의를 받아야 한다(법 제30조 제1항). 따라서 토지소유자가 돈이 필요한 경우에는 시행자에게 전부나 일부를 돈으로 줄 것을 요구할 수 있고, 이 경우 요건에 맞으면 현금청산을 하는 것이다.

물론 이렇게 현금청산을 요구해도 조합이 모두를 돈으로 줄 수는 없는 것이다. 따라서 시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 규약·정관 또는 시행규정으로 정하는 방법과 절차에 따라 환지를 정하지 아니할 토지에서 제외할 수 있다(법 제30조 제2항). <신설 2011.9.30.>
1. 환지 예정지를 지정하기 전에 사용하는 토지
2. 환지 계획 인가에 따라 환지를 지정받기로 결정된 토지
3. 종전과 같은 위치에 종전과 같은 용도로 환지를 계획하는 토지
4. 토지 소유자가 환지 제외를 신청한 토지의 면적 또는 평가액(제28조제3항에 따른 토지평가협의회에서 정한 종전 토지의 평가액을 말한다. 이하 같다)이 모두 합하여 구역 전체의 토지(국유지·공유지를 제외한다) 면적 또는 평가액의 100분의 15 이상이 되는 경우로서 환지를 정하지 아니할 경우 사업시행이 곤란하다고 판단되는 토지
5. 주민등의 의견청취를 위해 공람한 날 또는 공고한 날 이후에 토지의 양수계약을 체결한 토지. 다만, 양수일부터 3년이 지난 경우는 제외한다.

다시 말하여 위에서 열거한 토지에 해당하면 돈으로 달라고 신청을 해도 돈이 아닌 환지로 준다는 것이다.

3. 사전청산 가능여부

가. 법 규정
환지계획 작성시 『도시개발법』 제30조제1항에서 토지 소유자가 신청하거나 동의하면 해당 토지의 전부 또는 일부에 대하여 환지를 정하지 아니할 수 있으며, 이 경우 청산금은 같은 법 제41조에서 종전의 토지 및 환지의 위치·지목·면적·토질·수리·이용 상황·환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 금전으로 환지처분을 하는 때에 결정하되, 제30조나 제31조에 따라 환지 대상에서 제외한 토지등에 대하여는 청산금을 교부하는 때에 청산금을 결정할 수 있고(법 제41조제2항), 환지방식 도시개발구역내 환지제외 신청에 따른 청산금의 교부는 「도시개발법」 제46조제1항 단서의 규정에 따라 ‘환지처분 전이라도 청산금을 교부할 수 있다’.

즉, 법은 ‘환지처분 전이라도 청산금을 교부할 수 있다’고 임의규정 형식으로 규정을 하여, 이 규정에 의하여 불환지 토지소유자가 조합에 대해 사전청산금 지급청구소송을 제기할 수 있는지, 사전청산을 하지 않았는데도 불구하고 환지예정지 지정 처분이 있으면 토지소유자는 종전 토지에 대한 사용수익권을 무조건 상실하는지 등이 문제되는 것이다.

나. 조합이 사전청산금 지급 거부 시 대응방법
(1) 청산금 지급청구 소송 가능여부
㉠ 사전 청산금 교부 또는 징수 결정을 한 때
법 제30조나 제31조에 따라 환지 대상에서 제외한 토지등에 대하여는 청산금을 교부하는 때에 청산금을 결정할 수 있고(법 제41조제2항), 이 경우 청산금의 교부는 「도시개발법」 제46조제1항 단서의 규정에 따라 환지처분 전이라도 청산금을 교부할 수 있다.

따라서 조합이 사전에 교부청산금을 결정하였으나, 그 금액이 낮은 경우에 토지소유자가 어떻게 다툴지가 문제된다.

이 경우의 불복방법이 문제된다. 왜냐하면 법은 “청산금은 환지처분이 공고된 날의 다음 날에 확정된다.”고 규정하고 있기 때문이다(법 제42조 제6항).

이 경우 환지처분의 공고가 있은 후에 확정되는 것이므로, 불복은 환지처분이 있은 후에 하여야 한다는 견해와, 미리 지급하기로 결정한 이상 그것이 처분이므로 바로 소송을 제기할 수 있다는 견해로 나뉠 수 있으나, 미리 결정한 청산금이 환지처분 시에 달라질 이유가 없으므로, 청산금 결정 후에 바로 소송을 제기할 수 있다고 생각한다.

한편 바로 소송을 제기하는 경우에 공법상 당사자소송으로 하여야 하는지, 민사소송으로 하여야 하는지가 문제된다. 대법원은 “원고들 주장을 환지계획의 작성과 관련하여 피고가 원고들에게 경감되는 감보율에 해당하는 권리면적을 금전으로 청산하여 주기로 하였음을 전제로 그 청산금의 지급을 구하는 것으로 선해하면, 이 부분 청구는 환지계획과 관련한 청산금의 지급을 구하는 공법상 당사자소송에 해당한다고 봄이 상당한데, 사업 시행자의 별도 청산금교부처분 또는 부과처분이 있기 전까지는 토지소유자의 구체적인 청산금의 지급청구권 또는 납부의무가 발생한다고 볼 수 없고, 청산금 교부처분 등이 확정되지 아니한 상태에서 사업시행자를 상대로 직접 청산금의 지급을 구하는 것은 허용되지 아니하므로, 이 부분 청구에 관한 소 또한 부적법하다.”고 하나(대법원 2013. 6. 27. 선고 2010두15971, 2010두15988(병합) 판결), 이 판결은 사업시행자가 미리 청산금 결정을 하지 않은 경우이므로, 미리 청산금 결정은 있으나 그 금액이 과소한 경우와는 다르다. 따라서 교부결정금액(청산금)이 적다고 생각되면, 대법원은 “청산금을 지급하지 아니 한다거나 위 청산금 지급절차가 법령에 위배하여 정상 토지에 비하여 월등히 낮게 산정되었다는 등을 이유로 하여 민사상의 불법행위로 인한 손해배상을 구함으로써 구제받을 길이 있을 뿐만 아니라 …”라고 판시(대법원 1980. 6. 24. 선고 79누100 판결)하고 있으므로, 바로 민사상 손해배상청구를 할 수 있다고 본다. 이는 아마도 청산금교부처분 금액이 낮다고 생각하여 이를 다투려는 자에게 적게 교부처분한 것을 취소해도 실익이 없는 점, 또한 교부청산금을 적게 정한 것 자체가 교부청산을 하지 않은 것과도 맥을 같이 하기 때문이라고 보여 진다.

㉡ 사전 청산금 결정을 하지 않은 경우
법 규정이 임의규정 형식이므로, 조합이 사전청산을 하지 않고 버티는 경우도 있다. 이때 토지소유자 대응방법이 어렵다.

조합이 불환지로 인가받은 후 아직 환지처분을 하지 않고 환지예정지 지정처분만 한 상태에서 토지소유자가 조합을 상대로 사전청산금 청구가 가능한지에 대해 대법원은 다음과 같이 판시하고 있다.

대법원은 “원고들 주장을 환지계획의 작성과 관련하여 피고가 원고들에게 경감되는 감보율에 해당하는 권리면적을 금전으로 청산하여 주기로 하였음을 전제로 그 청산금의 지급을 구하는 것으로 선해하면, 이 부분 청구는 환지계획과 관련한 청산금의 지급을 구하는 공법상 당사자소송에 해당한다고 봄이 상당한데, 사업 시행자의 별도 청산금교부처분 또는 부과처분이 있기 전까지는 토지소유자의 구체적인 청산금의 지급청구권 또는 납부의무가 발생한다고 볼 수 없고, 청산금 교부처분 등이 확정되지 아니한 상태에서 사업시행자를 상대로 직접 청산금의 지급을 구하는 것은 허용되지 아니하므로, 이 부분 청구에 관한 소 또한 부적법하다.”고 판시한 원심이 타당하다고 판시하였다(대법원 2013. 6. 27. 선고 2010두15971, 2010두15988(병합) 판결).

즉, 위 판결에 의하면, 사업 시행자의 별도 청산금교부처분 또는 부과처분이 있기 전까지는 토지소유자의 구체적인 청산금의 지급청구권 또는 납부의무가 발생한다고 볼 수 없다는 것이다. 따라서 이 경우 판례에 의하면 공법상 당사자소송은 불가하다.

그러나 사견은 다르다. 불환지로 결정된 토지소유자는 만일 환지예정지 지정처분으로 사용수익권을 상실한다면 형평의 원칙상 당연히 사용수익권 상실일로부터 사전청산금 청구가 가능하다고 하여야 한다. 즉, 소유권의 가장 중요한 권능인 사용수익권을 상실시키면서 그 대가를 지급하지 않는다면 이는 불법행위를 구성한다고 보아야 할 것이다. 따라서 민사소송으로 불법행위에 의한 사전청산금 지급청구소송이 가능하다고 보아야 한다. 이렇게 해석하지 않는 이상 위헌이라고 보아야 한다. 따라서 입법론으로는 강행규정으로 하고 그 지급시기도 명확히 하여야 할 것이다. 늦어도 사용수익이 정지되는 환지예정지 지정이 있으면 그와 동시에 청산금이 교부되어야 한다고 생각한다.

한편 국토교통부는 다음과 같이 유권해석을 한바 있다.
환지방식 도시개발구역내 환지제외 신청에 따른 청산금의 교부는 「도시개발법」 제46조제1항 단서의 규정에 따라 환지처분 전이라도 청산금을 교부할 수 있으며, 제2항 및 같은 법 시행령 제68조제1항에서 청산금은 정관에서 정하는 이자율을 곱하여 산출된 금액을 이자로 교부할 수 있도록 정하고 있음을 알려드립니다. <2016-05-16 도시경제과>

그러나 법 제46조제2항은 “청산금은 대통령령으로 정하는 바에 따라 이자를 붙여 분할징수하거나 분할교부할 수 있다.”고 규정하고, 동법시행령 제68조제1항은 “법 제46조제2항에 따라 청산금을 분할징수하거나 분할교부하려는 경우에는 청산금액에 규약ㆍ정관 또는 시행규정에서 정하는 이자율을 곱하여 산출된 금액을 이자로 징수하거나 교부할 수 있다.”, 동조 제2항은 “제1항에서 규정한 사항 외에 청산금의 분할징수 또는 분할교부에 관하여 규약ㆍ정관 또는 시행규정에서 정하는 바에 따른다.”고 규정하여, 분할징수 또는 분할교부시 이자를 붙일 수 있다는 것이지, 앞서 본 바와 같이 불환지 토지에 대해 사전청산을 실시하지 않는 경우에 이자를 주어야 하는 규정이라고 보이지는 않는다. 국토교통부가 이 규정이 조합이 불환지 토지에 대해 사전청산 거부 시에 이자를 주어야 하는 규정이라고 해석하려면, 명확하게 법 규정을 개정하여야 한다고 본다.

(2) 사용수익권 상실 여부
시행자는 환지를 정하지 아니하기로 결정된 토지 소유자나 임차권자등에게 날짜를 정하여 그날부터 해당 토지 또는 해당 부분의 사용 또는 수익을 정지시킬 수 있다(법 제37조). 또한 환지 예정지가 지정되면 종전의 토지의 소유자와 임차권자등은 환지 예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지 예정지나 해당 부분에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다(법 제36조제1항).

즉, 불환지로 결정된 토지에 대해 토지소유자는 위와 같은 조합의 처분이 있으면 사용수익이 불가해 진다. 그러나 이는 제한적으로 해석하여야 한다. 헌법이 재산권을 보장하고 있는 이상 공평의 원칙상 당연히 사용수익을 정지하려면 그 대가를 지급하여야 한다고 본다. 즉, 아무런 대가의 지급도 없이 무조건 사용수익이 정지된다면 이는 위헌이다.

따라서 사견은 불환지 토지가 사용수익이 정지되는 환지예정지 지정이 있으면 그와 동시에 청산금이 교부되어야 한다고 생각하여, 청산금을 받지 않는 한 공평의 원칙상 토지를 인도해 주지 않아도 된다고 본다. 대법원도 소유권을 취득한 바 없는 환지예정지 지정을 받은 사람이 그 토지 사용수익권을 근거로 하여, 즉시로 그 토지위에 권원에 의하여 건립된 건물 기타 공작물의 철거를 직접 구할 수는 없는 것으로 해석함이 상당하다고 판시하고 있다(대법원 1978. 4. 11. 선고 77다1831 전원합의체 판결).

(3) 종전 토지상 기타 권리
도시개발법 제42조제1항은 “환지 계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분이 공고된 날의 다음 날부터 종전의 토지로 보며, 환지 계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지에 있던 권리는 그 환지처분이 공고된 날이 끝나는 때에 소멸한다.”고 규정하고 있다.

그런데 불환지 토지는 폐쇄등기에 의해 말소되는 바, 종전 토지에 있는 근저당권등기도 환지처분 공고로 인하여 폐쇄되어 말소된다.

그런데 「도시 및 주거환경정비법」 제59조는 “정비사업을 시행하는 지역안에 있는 토지 또는 건축물에 저당권을 설정한 권리자는 저당권이 설정된 토지 또는 건축물의 소유자가 지급받을 청산금에 대하여 청산금을 지급하기 전에 압류절차를 거쳐 저당권을 행사할 수 있다.”고 규정하고 있고, 공익사업법 제47조도 “담보물권의 목적물이 수용되거나 사용된 경우 그 담보물권은 그 목적물의 수용 또는 사용으로 인하여 채무자가 받을 보상금에 대하여 행사할 수 있다. 다만, 그 보상금이 채무자에게 지급되기 전에 압류하여야 한다.”는 규정을 두어 담보물권자를 보호하는데, 도시개발법은 이러한 규정이 없다.

즉시 개정이 필요하다고 본다. 따라서 일단 근저당권자는 스스로 토지소유자에게 지급되는 금전청산금을 압류 조치하여야 할 것이다.

4. 결론

불환지 토지에 대해 조합이 사전에 청산금을 지급하는 것으로 결정하였는데, 그 금액이 적다고 한다면, 민사상 불법행위에 의한 손해배상 청구로 다툴 수 있고, 만일 조합이 사전청산금 지급결정을 하지 않는다면, 대법원은 공법상 당사자소송이 불가하다고 하나, 사견은 이때도 사용수익이 정지되면 그 다음날부터 불법행위에 의한 손해배상 청구가 가능하다고 보아야 한다. 이렇게 해석하지 않으면 위헌이라고 본다. 또한 근저당권자는 물상대위 규정이 없으므로, 알아서 권리보호 조치를 취하여야 한다.<법무법인 강산>




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