집코노미 타임즈 - 기사 해설

2·4 대책 후속 법 개정
주민동의 요건은 삭제
*6월 17일 집코노미TV 유튜브 채널에서 라이브로 진행된 영상입니다.

2·4 대책에서 발표됐던 공급정책들과 관련한 법 개정이 마무리 수순에 들어갔습니다. 그런데 공공주도 복합사업의 첫 요건이었던 주민 10% 동의 조건이 법 조문에서 사라져버렸는데요. 왜일까요. 전형진 기자가 현금청산 관련한 규정과 조합원 지위양도제한 문제도 함께 짚어봅니다.
내 집인데 LH 마음대로 가져간다?…'법 개정' 짚어볼 세 가지 [집코노미TV]

▶전형진 기자
6월 17일 집코노미 타임즈입니다. 16일 국토부에서 설명자료가 하나 나왔는데요. 2·4 대책 때 발표했던 정책들의 근간이 되는 법 개정 작업을 하고 있다고 합니다. 의원들이 발의했던 걸 국토교통위원회에서 수정하며 진행중이라고 하는데 오늘은 그 내용을 짚어보겠습니다.
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국토위 소위를 통과한 건 총 7가지 법안입니다. 오늘은 그 중에서 중요한 3가지만 짚어보겠습니다. 수용, 청산, 지위양도에 대한 부분입니다.
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국토부의 발표는 이런 내용입니다. 7개의 개정안이 국토위 소위를 통과했는데 그 중에서 중요한 게 공공주택 특별법입니다. 공공주택 특별법은 신도시를 만들거나 택지를 조성할 때의 근간이 되는 법안인데요. 도심 같은 경우는 그동안 나왔던 쪽방촌 재개발사업에 공공주택 특별법을 활용합니다. 그런데 2·4 대책에서 나왔던 정책들 중에 공공주택 복합사업이란 개념이 있습니다. 그 사업이 공공주택 특별법을 끌어와서 활용하겠다고 했었죠. 그 법안을 만들고 있는 겁니다. 다만 3년 동안 한시적으로 도입하는 것이고요.
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2·4 대책의 원문을 복습해보죠. 절차적인 부분을 보자면 처음에 사업제안을 지자체나 주민들이 합니다. 그럼 LH에서 토지주의 10% 동의를 얻어서 지구지정 요청을 합니다. 그럼 국토부에서 예정지구로 지정해줍니다. 그리고 나서 주민들 3분의 2 동의를 얻으면 다시 지구지정 단계까지 갑니다.

예정지구 지정 이후 1년 안에 토지주 3분의 2 동의를 못 받으면 그 사업은 자동으로 취소됩니다. 참고로 공공주택 복합사업은 크게는 3가지 갈래입니다. 역세권, 준공업지구, 저층주거지.
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그런데 국토부의 16일 설명자료를 보면 최초 10% 동의요건을 삭제한다고 했습니다. 절차를 다시 짚어보자면 처음에 주민들이나 지자체가 사업제안을 한 뒤 LH에서 10% 동의를 받는 것이었는데 이를 진행하지 않는 것으로 고친다는 거죠. 다시 말하면 지자체가 제안하거나, 혹은 극히 일부의 주민들이 사업을 제안하면 LH에서 바로 국토부에 지구지정 요청을 한다는 거예요. 그럼 예정지구가 바로 되는 것이죠. 물론 최종적으론 주민들의 3분의 2 동의를 받아야 지구지정까지 되는 것이지만, 어쨌든 첫 발을 떼는 예정지구 지정 자체는 10% 동의가 필요하지 않다는 것이죠. 주민들이 동의하지 않아도 일단 LH에서 사업은 진행시키겠다는 말이 될 수 있는 거죠.

최초 10% 동의는 재개발도 마찬가지입니다. 주민들이 구역지정을 요청할 땐 원래 입안제안이란 절차를 거치게 돼 있습니다. 입안제안은 10% 동의를 받아 구청에 요청하면, 구청에서 검토를 한 뒤 구역지정을 추진하는 거죠. 물론 최종적으론 조합설립 때 75%의 동의가 필요합니다. 어쨌든 처음엔 10%의 동의를 받아서 구역지정 단계까지 가는 게 입안제안 절차인데요. 얼마 전 오세훈 시장이 재개발 활성화정책을 발표했을 때를 보면 서울시는 이 10%조차도 30%로 높이겠다고 했죠. 다만 후속 절차를 간소화시키고요. 그런데 국토부에선 거꾸로 공공주택 복합사업의 경우 이 10%조차도 없애겠다고 하는 겁니다.
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조금 더 보죠. 이번에 소위를 통과했다는 공공주택 특별법 개정안은 김교흥 의원이 2·4 대책 직후인 2월 24일 발의했었습니다. 주요 내용은 공공주택 특별법에 공공주택 복합사업을 정의하는 게 첫 번째이고요. 그 다음은 사업을 진행할 때 10% 동의가 필요하다는 조항입니다. 이걸 없앤다는 이야기죠.
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그런데 국토부에서 지금까지 4차에 걸쳐서 공공주택 복합사업 후보지를 발표했었죠. 그때 항상 했던 이야기가 있습니다. 3월에 1차 발표를 할 땐 이제부터 주민들 10%의 동의를 받겠다고 했었고, 4월에 2차 발표를 할 때도 이제부터 10% 동의를 받아 후속 절차를 추진하겠다고 했습니다. 5월 3차 발표 때도 마찬가지였고요. 5월 말 4차 발표를 할 때도 예정지구 지정 시점까지 동의 요건을 확보하겠다고 말했었죠. 그런데 이걸 갑자기 안 하겠다는 겁니다.

사실 이 법안이 만들어질 때 지구지정 검토 단계에서 주민 동의를 받다가 개발정보가 노출된다, 이런 지적이 있었습니다. 이런 부분 때문에 동의요건을 없앴다는 말도 있습니다.
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원래 법안이 만들어질 땐 해당 상임위에서 검토보고서라는 걸 냅니다. 보고서에 어떤 말이 나왔냐면, 10%의 동의로 예정지구를 지정한다면 일부만의 동의로 사업을 추진하는 것이기 때문에 토지 대부분을 가진 사람들의 기본권 행사가 제한된다는 지적이 나왔습니다. 다시 말하면 첫 발을 뗄 땐 10%의 동의로도 모자라다는 것이죠.
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그렇기 때문에 토지 면적 기준 동의율 기준을 만드는 방안을 검토해야 한다고 했습니다. 무슨 얘기냐면, 재개발의 경우 조합설립을 할 때 75%의 동의를 받는다고 알고 있죠. 그런데 이 동의율은 조합원 머릿수 기준입니다. 사실 또 하나의 요건이 있어요. 면적 기준으로 50% 동의를 받아야 한다는 조건이 있습니다. 75% 동의한 사람들 중에서 그들의 땅을 다 합쳤을 때 구역의 50%가 돼야 한다는 것이죠. 사업을 반대하는 사람들이 가진 땅이 50%를 넘는다면 거긴 재개발을 할 수 없다는 말과 같습니다. 그래서 공공주택 복합사업의 경우도 최초 10% 동의율 말고도 면적 기준 동의율이 필요하다, 그래야 기본권 행사가 제한되지 않는다고 보고서에서 지적하고 있습니다.

그런데 국토부는 여기에 대해서 뭐라고 답했냐면, 다른 입법례의 경우에도 행위제한을 적용할 때 주민동의를 구하지는 않는다, 이렇게 답했습니다. 이 말이 맞긴 맞아요. 행위제한은 재개발구역 등의 건축행위제한 같은 걸 말하겠죠. 이런 행위제한을 걸 땐 주민들의 동의가 필요하진 않습니다. 하지만 사업 자체에 대해선 주민동의가 필요하죠. 사업에 대해서 주민 동의를 받지 않는 사례는 거의 없습니다.
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그런데 제가 지금 거의 없다고 말씀드렸죠. 그럼 동의를 받지 않고 사업을 하는 경우는 뭘까요. 바로 수용입니다. 수용의 대표적 사례가 아까 말씀드렸던 공공주택 특별법을 활용한 택지, 그러니까 신도시 같은 곳을 조성할 땐 주민 동의가 필요하지 않죠. 이번에 3기 신도시 진행 과정에서 보셨겠지만 거기 사는 분들의 의사와 상관없이 정부가 신도시를 짓겠다고 하면 신도시 되는 거죠. 주민들은 보상을 받고 나가는 것이고요.

그런데 공공주택 복합사업을 할 때도 똑같이 수용이란 개념을 가져오기로 했습니다. 신·구조문대비표라는 건 뭐냐면 왼쪽의 법조문을 오른쪽으로 고치겠다는 이야기입니다. 왼쪽엔 아무 것도 없죠. 그래서 신설하겠다는 건데, 복합지구를 만들 때 필요하다면 토지 등을 수용해서 사업을 진행할 수 있다는 법을 만드는 겁니다. 앞서 말씀드린 것처럼 이제 10% 동의 요건이 없어졌으니까 주민들의 동의를 받지 않아도 LH가 필요하다면 수용해서 사업을 추진할 수 있게 된 거죠.
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이건 5월 말 정부가 공공주택 복합사업 4차 후보지를 발표할 때 냈던 자료인데요. 1~3차 후보지가 38곳이었는데 그 중에서 12곳만 10% 동의율을 달성했다고 했었습니다. 그런데 후보지가 4차까지 나왔고 4차는 8곳이었으니까 모두 합치면 46곳 중에 12곳만이 10% 동의율을 채워서 예정지구 지정 조건을 갖춘 거예요. 나머지 34곳은 아직 10%의 주민동의를 확보하지 않은 것이고, 다시 말하자면 주민들의 동의율이 아직 폭발적으로 높진 않다는 것입니다. 그렇기 때문에 이 사업을 추진할 때 장해요인을 없앤 게 아니겠느냐, 라는 의심을 할 수 있는 거죠.

국토부는 주민들이 동의한 곳이 많다는 자료도 낸 적이 있죠. 어떤 곳들은 벌써 동의서를 다 걷었다든지. 그런데 그곳들의 면면을 짚어보면 기존에 재개발을 추진하던 곳들이 많습니다. 대표적인 곳이 옛 증산4구역이죠. 증산4구역은 원래 재개발을 하려다가 일몰제에 걸려서 구역해제가 됐었고, 그래서 주민들이 여러 방식으로 사업을 재추진 하다가 공공주택 복합사업으로 가기로 한 것이죠. 그래서 동의 징구율이 높았던 겁니다. 그런데 말씀드린 것처럼 총 46곳 중에 10% 동의율을 채운 곳은 현재까지 12곳밖에 없습니다.

공공주택 복합사업을 발표할 때 후보지를 지도에서 보신 분들은 알겠지만 기존에 재개발사업을 추진하지 않던 곳들도 있습니다. 이런 곳들은 아직 사업추진 주체가 없다는 얘기죠. LH가 이렇게 신뢰를 잃은 상황에서 이런 곳들에 가서 10%의 동의서를 받을 수 있겠느냐, 이런 문제도 있습니다. 그래서 10% 동의 요건을 없앤 게 이런 점을 고려한 안전장치로 보일 수도 있겠죠.
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두 번째로 짚어볼 건 청산에 대한 문제입니다. 2·4 대책에서 가장 논란이 됐던 게 이 부분인데요. 오늘 집을 샀다고 치죠. 그런데 이곳이 2·4 대책에서 발표한 정책에 따라 개발된다면 나는 2·4 대책 발표일 이후 산 것이기 때문에 나중에 새 아파트가 들어서더라도 입주권을 받을 수 없다는 결론이 났던 게 우선입주권이란 개념입니다.
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그런데 이 부분을 어떻게 정리하기로 했냐면, 원래는 2·4 대책 발표 이후인 2월 5일을 기준으로 우선공급권을 부여하기로 했습니다. 하지만 국회의결일로 바꾸기로 했습니다. 공공주택 특별법이 국토위 소위를 통과했다고 했죠. 이제 법사위를 거치고 국회 본회의에 올라갈 텐데, 거기서 의결이 이뤄지는 날 이후에 사는 분들의 경우 우선공급권, 즉 입주권을 안 주겠다는 의미입니다. 그러니까 지금 사는 분들은 2·4 대책 이후에 산 것이더라도 공공주택 복합사업의 입주권이 나옵니다. 하지만 국회 본회의 의결이 이뤄진 이후 샀는데 그 지역이 공공주택 복합사업이 이뤄지면 그땐 우선공급권이 안 나온다는 겁니다.
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말씀하신 것처럼 어렵죠. 하지만 이게 가장 중요한 현금청산과 관련한 규정입니다. 현금청산은 보통 감정가격을 기준으로 하기 때문에 시세보단 낮게 책정되는 경향이 있습니다.

그리고 또 하나 중요한 게, 우선공급권의 판단기준이 원래는 계약일이었습니다. 그런데 이게 이전등기일로 바뀝니다. 즉 소유권이전을 완료해야 합니다. 정리하면 국회 본회의 의결일 전까지 계약만 하면 되는 게 아니라 아예 등기까지 완료해야 나중에 개발이 되더라도 입주권을 받을 수 있는 겁니다.

일장일단이 있는 거죠. 2월 5일이 아니라 국회 의결일로 기준일 늦춰졌지만 계약만 맺어야 하는 게 아니라 이전등기까지 완료해야 한다는 겁니다.
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그런데 만약 이미 짓고 있는 집을 사기로 했습니다. 2·4 대책 이전부터 건물을 올리고 있던 집을 분양받았는데 이 집의 준공 자체는 대책 이후겠죠. 발표 이후 준공이 된다면 나는 어떻게 하냐, 이런 분들이 계셨거든요. 여기에 대해서 경과조치가 나왔습니다. 국토부 장관이 고시하는 지구별 후보지 발표일, 지금까지 4차례 발표했으니까 지역별 발표일 이전에 분양계약을 맺은 상태에서 지구지정 전까지 소유권이전을 완료한 경우 우선공급권이 나옵니다. 지구지정이란 예비지구 지정이 아니라 사업이 확정되는 지구지정을 말하는 거예요.
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마지막으로 짚어볼 내용은 조합원 지위양도제한에 대한 부분입니다. 지난주 라이브에서 서울시와 국토부가 논의했던 내용을 자세하게 설명드렸었죠. 소급의 여지가 있다는 부분, 그리고 이미 법안이 발의됐다는 부분, 이렇게 두 가지를 짚어봤었습니다.
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16일 국토부 설명자료에 이런 내용이 있었습니다. 무슨 말이냐면 7개 법안을 국토위 소위에서 처리했다고 했죠. 그런데 처리하지 않고 남겨둔 법이 있습니다. 도시 및 주거환경정비법 개정안입니다. 이건 송석준 의원이 발의했던 조합원 지위양도제한을 앞당기는 내용과 합쳐서 법안을 수정하겠다는 이야기입니다. 국토위가 처리하지 않고 남긴 법안은 도정법에 공공직접시행 정비사업을 규정하는 내용입니다. 도정법 개정하며 이 내용을 넣으려고 봤더니 일반 재개발사업의 조합원 지위양도제한 문제도 건드려야 하기 때문에 두 가지 법안을 따로 처리하지 않고 다음에 한꺼번에 처리하겠다는 이야기입니다.

지난 라이브에서 읽어드렸던 송석준 의원의 발의안, 조합원 지위양도제한을 앞당기는 개정안의 경우 부칙에서 경과조치를 두지 않았습니다. 시·도지사가 마음만 먹으면 기존에 사업이 추진되던 곳들에 대해서도 규제를 할 수 있는 여지를 뒀었죠. 그런데 도정법 개정안 두 가지를 다음 소위에서 다시 심사하기로 했으니까 대안을 마련하는 과정에서 소급에 대한 부분을 어떻게 규정할지 다시 한 번 봐야 할 것 같습니다. 정교하게 가다듬을 여지도 있으니까요.
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정리하면 새 아파트 분양자격은 이제 이렇게 됩니다. 공공주도 복합사업의 우선공급권은 앞으로 공공주택 특별법 개정안이 국회 본회의에서 의결되는 날짜를 기준으로 판단합니다. 국회 의결일 이후 거래한 분들은 입주권이 안 나오는 겁니다.

그리고 투기과열지구의 재건축 조합원 지위양도제한은 현재까지 발표된 내용을 기준으로 판단하자면 안전진단을 통과한 이후 거래한 경우 입주권을 못 받는 것입니다. 다만 그 안전진단이 1차인지 2차인지에 대해선 아직까지 명확하게 나온 것은 없습니다.

투기과열지구의 재개발은 원래 관리처분계획인가일 이후 지위양도제한이 걸렸지만 앞으론 구역지정일이 될 가능성이 높습니다. 그런데 재개발엔 원래 권리산정일이란 개념이 있죠. 지분쪼개기 금지일의 개념인데요. 통상 구역지정일이 권리산정일로 고시되는데요. 만약 조합원 지위양도제한일이 구역지정일로 맞춰진다면 사실 권리산정일이란 개념 자체는 희미해지는 거죠.
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공공재개발도 비슷한 규정이 있습니다. 입주권이 아예 안 나오는 게 아니라 입주권의 가격에 대한 문제예요. 승계조합원들에게 해당되는데요. 승계조합원은 재개발구역에 원래 살던 분이 아니라 입주권이 됐을 때 그 입주권을 사는 분들을 말합니다. 승계조합원들은 조합원 분양가에 입주권을 주지 않습니다. 그럼 일반분양가에 받겠네? 그것도 아닙니다. 시세대로 분양받아요. 그 기준일이 언제냐면, 공공재개발을 추진하는 곳들이 조합을 설립하고 그 조합의 정관을 변경한 이후 승계조합원이 됐다면 시세대로 분양하겠다는 얘기입니다.

오늘은 국토부 설명자료를 토대로 방송을 진행했습니다. 조합원 지위양도제한의 경우 소급의 문제가 있기 때문에 조금 더 지켜보고 정리가 되면 다시 한 번 명쾌하게 다룰 수 있도록 하겠습니다. 또 진행되는 사안들이 굉장히 많죠. 민주당 부동산특위에서 세제 관련한 부분들을 조정하고 있고, 국토부에서도 추가 택지 등 여러 부분들을 들여다보고 있는 것 같습니다. 오늘 제가 준비한 내용은 여기까지입니다. 감사합니다.

기획 집코노미TV 총괄 조성근 디지털라이브부장
진행 전형진 기자 촬영 조민경 PD
제작 한국경제신문·한경닷컴·한경디지털랩

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