“대한민국에는 2개의 특별시가 있다”





대한민국에는 특별시가 하나만 있다고 대부분 생각한다. 우리가 ‘서울시’라고 말할 때 모두 ‘서울특별시’를 줄여 하는 말이라는 것을 알고 있다. 한편으로는 ‘수도서울’이라는 의미도 함께 담고 있다.



하지만 우리나라에는 서울 외에 다른 특별시가 또 있다고는 잘 생각하지 않는다. 아니 모르고 있다고 하는 게 더 맞을 것 같다.



그러나 2015년 대한민국에는 2개의 특별시가 있다. 바로 ‘서울특별시’와 ‘세종특별자치시’가 그것이다.







‘세종특별자치시’는 고인이 된 노무현 전 대통령을 빼고는 얘기를 전개할 수가 없다. 노 전 대통령은 2002년 대선 당시 수도 이전을 공약으로 내걸고 당선됐다. 서울에 집중된 정치경제 에너지를 지방으로 분산시켜 국토균형발전을 이루자는 취지였다. 물론 충청권 표심을 잡기 위한 정치 전략이었다는 해석도 가능하다.



여하튼 그러한 정치 경제 논리를 등에 업고 노 대통령은 당선이 됐고 우리의 수도 서울은 충남 연기·공주 지역으로 이전을 준비하기 시작했다. 그러나 대선 공약 이행을 이유로 수도를 이전하는 것은 위헌이라며 위헌소송이 제기됐다. 급기야 헌번재판소는 지난 2004년 10월21일 ‘신행정수도 건설특별법’에 대한 헌법소원 사건에서 재판관 8대 1의 의견으로 위헌 결정을 내렸다.



헌재는 “수도이전 문제는 헌법 개정 사항이거나 국민투표를 통해 결정할 사항인데, 이런 절차를 거치지 않았다”는 점을 그 이유로 들었다. 특히 재판부는 결정문에서 “서울이 수도라는 점은 헌법상 명문의 조항이 있는 것은 아니지만 조선 왕조 이래 600여년간 관습에 의해 형성된 관행이므로 관습 헌법으로 성립된 불문헌법에 해당된다”고 밝혔다.



여기서 그 유명한 ‘서울이 수도라는 것은 관습헌법’이라는 명제가 생겼다. 이제 수도서울은 독재정권이 다시 탄생하지 않는 한, 사실상 그 누구도 바꾸기 어려운 과제가 돼 버린 것이다.





노무현 대통령은 헌재 위헌 판결에 결국 우회로를 택했다. 청와대와 국회는 남기고 정부부처만 옮긴다는 수정안으로 헌재 판결을 존중하면서도 행정기능 분산이 가능한 새로운 법을 만든 것이다. 2005년 3월 ‘신행정수도 후속 대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’ 제정이 그것이다.



이 새로운 ‘특별법’은 헌재의 합헌 결정으로 탄력을 받아 도시건설 기본계획 수립에 성공하게 된다. 2006년 12월에는 국민공모를 거쳐 새 도시 명칭을 ‘세종’으로 결정하고 2007년 7월부터 도시건설을 시작했다. 하지만 이 ‘세종시’는 또 다른 복병을 만나게 된다.





참여정부를 이기고 새로 집권한 이명박 정부는 2010년 1월 중앙부처 분산에 따른 문제점과 자족 기능 미흡 등의 이유를 들어 ‘세종시 수정안’을 발표했다. 개발 규모를 축소하고 방식을 정부 부처 이전이 아닌 민간 주도 개발로 변경하고자 했던 것이다. 여기에 사업시행자인 LH(한국토지주택공사)의 부채 급증과 부동산 경기 침체 그리고 민간 건설사들의 주택사업 포기 속출 등으로 수정안은 다시 기정 사실이 되는 분위기였다.



당시 이명박 대통령은 수정안으로 흉흉해진 충청권 민심을 달래기 위해 충청 출신의 정운찬 총리를 임명하고 ‘세종시 수정안’ 확정을 위한 특별법 개정안을 힘있게 밀어 부쳤다.



그러나 2010년 6월 이 ‘특별법 개정안’은 결국 국회 본회의에서 최종 부결된다. 당시 여당 실세인 지금의 박근혜 대통령이 반대한 것이 결정적이었다.





박근혜 대통령은 당시 의원 시절 “약속은 반드시 지켜져야 한다는 신뢰가 있어야 한다”고 주장했다. 박 대통령은 당시 이명박 대통령을 만났을 때는 물론이고 국회 본회의에서도, 언론과의 인턴뷰에서도 `신뢰와 국민과의 약속`을 강조했다. 그래서 수정안은 반칙이라는 논리를 전개했다. 이 때부터 박 대통령은 ‘신뢰’와 ‘약속’의 아이콘으로 이미지 메이킹됐다. 결국 그 이미지는 오늘의 박근혜 정부 탄생의 씨앗이 된 것이다. 한마디로 지금의 박근혜 정부는 ‘세종특별자치시’ 개발 원안 고수를 발판으로 만들어졌다고 해도 과언은 아니다.







이처럼 ‘세종특별자치시’ 성사 과정을 보면, 독일 관념론 철학의 대가인 헤겔의 변증법이 생각이 난다. 헤겔의 변증법은 정반합 즉, 정립 반정립 종합의 삼단계를 거쳐 일이 이뤄져 간다는 것인데, 꼭 세종시가 그런 과정을 거쳐 탄생했기 때문이다. 노무현 이명박 박근혜, 이렇게 이름만 들어도 캐릭터가 분명한 3개 정부의 대통령들이 `정·반·합`의 과정을 통해 만든 것이 ‘세종특별자치시’다.



세종시는 그 성사 과정에 우여곡절이 많았지만 핵심은 ‘분산을 통한 국토균형발전’에 대한 국민적 합의의 결과다. 정파적 이해관계를 넘어 모두가 공감하는 바는 서울에 과도하게 집중된 에너지와 기능을 분산해 세종시를 기점으로 전국을 균형있게 발전시키자는 것이다. 여기에는 여야가 따로 없다.



그러나 인위적으로 정부 부처 기능을 분산하고 원하지 않는 공무원들을 강제로 이주시키다시피 하고 찬반 갈등 속에 도시건설을 서둘러 인프라를 조성하다 보니 부작용이 일어나지 않을 수 없는 환경이 만들어졌다. 문제나 부작용이 안 생긴다면 오히려 그것이 더 이상한 일일 것이다. 아직도 불편한 도시인프라나 교통 그리고 서울과 세종을 오가며 낭비되는 시간, 비효율적인 업무공간 등 지적하려 하면 한도 끝도 없는 주제들이다. 모두가 하나씩 우리가 풀어나가야 할 과제다.







현재 ‘세종시’는 2006년 개청한 행정중심복합도시건설청(일명 행복청) 주도하에 도시건설이 추진되어 2011년 첫마을 입주와 2012년 세종특별자치시 출범 그리고 2014년 3단계 정부청사까지 완공되어 총리실과 기획재정부, 국토교통부, 산업통상자원부, 공정거래위원회, 국세청 등 36개 중앙행정기관과 1만3천명의 공무원이 이전을 완료했다.



추가로 내년에는 국민안전처와 인사혁신처가 이전할 예정이고, 미래창조과학부의 추가 이전 가능성도 열려있다. 현재 인구 20만명을 넘어선 세종시는 2030년까지 인구 50만명, 인구밀도 300명/ha 내외의 세계적인 명품도시로 거듭난다는 계획이다.



본 기자는 정부세종청사 출입 담당으로 2015년 7월말 세종시로 내려왔다. 이곳이 고향은 아니지만 남다른 감회를 갖고 있다. 과거 건설교통부 시절부터 지금의 국토교통부에 이르기까지 세종시의 우여곡절을 옆에서 지켜보며 전형적인 시골 마을이던 연기·공주 지역(지금의 세종시)을 그리고 건물하나 없이 허허벌판이던 개발예정지를 여러 차례 현장 취재한 경험이 있다. 도시개발의 멋진 청사진을 봤었고 지금은 만들어진 일부 도시 그리고 만들어져가고 있는 모습을 지켜보고 있다.



생각 보다 많은 단점이 보인다. 그래서 해결 과제들이 많다. 그렇다고 지금의 세종특별자치시를 다시 옛날의 충남 연기·공주로 되돌릴 수는 없다. 국토의 균형발전을 위해 세종시를 어떻게 명품도시로 만들어 대한민국의 모범도시로 자리매김하게 할 것인지를 진지하게 고민할 때다. 더 이상 `비효율 프레임`에 세종시를 가둬서는 안된다. 앞으로 나아가면서 서울과 세종, 도시와 지방이 상생 발전하는 방안을 모색해야 한다.





때마침 정부는 서울-세종 간 고속도로 건설 계획을 발표했다. 혹자는 이를 ‘제2경부고속도로’라고 부르는데, 국토교통부는 ‘서울-세종 고속도로’로 불러달라고 부탁했다. 정부 역시 세종의 중요성을 강조하고 싶은 거다. 그러나 본 기자는 더 나아가 이 도로를 ‘서울-세종 특고’로 부르고 싶다. ‘서울 세종간 특별시 고속도로’ 또는 ‘서울 세종간 특별한 고속도로’라는 의미다.









서울특별시와 세종특별자치시의 `특별시 간 직선 연결 고속도로`는 단지 두 도시간의 연결 그 이상의 의미를 담고 있다.



우리나라 정치 경제 현대사의 곡절 많은 이야기가 담겨 있고 미래 대한민국의 비전이 녹아 있다.



특별시 연결을 통해 우리 국토는 더욱 발전해 가리라고 본다.



그 특별시 DNA가 전국으로 확산되는 그 때 국토균형발전은 완성될 것이다.



물론 전제 조건은 특별시가 명품이어야 한다는 점이다.







*[유은길 기자의 세종특별 늬우스] 정부세종청사와 세종시 취재를 담당하는 유은길 기자가 정부 정책 뒷얘기와 에피소드 그리고 세종시 정치 경제 사회 문화 관련 다양한 소식을 전하는, ‘아주 특별한 세종특별시 이야기’ 연재 코너입니다.



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유은길기자 egyou@wowtv.co.kr
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