긴급 재개발 현금청산의 혁명적 변화 3
법무법인 강산 김은유 변호사

1. 서론

대법원은 최근 재개발사업, 도시환경정비사업에 있어서 수용권을 행사함에 있어서는 공익사업법상 협의절차는 필요 없고, 도시정비법에 의한 협의절차만 거치면 되고, 따라서 현금청산기산일(구법은 분양신청기간만료일 다음 날로부터 150일)이 지나서 현금청산대상자가 조속재결신청청구를 하면, 사업시행자가 60일 내에 토지수용위원회에 수용재결신청을 하지 않으면, 앞으로 15%에 의한 지연가산금(과거는 20%)을 지급하여야 한다는 취지로 판시한 바 있다(대법원 2015. 11. 27. 선고 2015두48877 판결).

이 판결에 대해 필자는 여러가지 이유로 도저히 납득이 가지 않으며 조속히 폐기되어야 할 판결이라고 비판한바 있다.

2. 2015. 12. 29. 공익사업법 개정에 따른 변화

가. 사업시행인가 시에 의견청취 의무화
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」은 2015. 12. 29.자로 개정되었는바, 제21조 제목 외의 부분을 제1항으로 하고, 같은 조에 제2항 및 제3항을 각각 다음과 같이 신설하였다. “② 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하려는 경우 제1항에 따라 제49조에 따른 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다. ③ 제49조에 따른 중앙토지수용위원회는 제1항 또는 제2항에 따라 의견제출을 요청받은 날부터 30일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 같은 기간 이내에 의견을 제출하지 아니하는 경우에는 의견이 없는 것으로 본다.”(제21조의 개정규정은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행하되, 제21조제2항의 개정규정은 같은 개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우부터 적용한다).

즉, 2016. 6. 29.부터는 다른 법률에 따라 사업인정이 의제되는 경우에도 이해관계인 등의 의견청취를 의무화한 것이다.

따라서 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라고만 함) 제40조 제2항은 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 공익사업법 제20조 제1항 및 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다고 규정하고 있으므로, 앞으로는 사업시행인가를 받으려면, 사업시행자는 반드시 개정된 공익사업법에 따라 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다. 이를 어기면 절차규정을 위배한 것이 되어, 수용권을 행사할 수 없게 된다.

과거에는 이러한 규정이 없어, 토지등소유자가 후일 분양신청을 하지 않으면, 수용을 당한다는 점에 대해서 모르는 경우가 많았지만, 이번 개정으로 인하여 이러한 점을 알면서 사업시행인가나 분양신청에 대응을 하게 된 것이다.

나. 시장정비사업 수용권 부인
한편 그동안 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」(이하 약칭: 전통시장법)에 의한 시장정비사업 시행자(도시정비법상 도시환경정비사업으로 시행하는 경우)에게 강제수용권이 있는지에 대한 논란이 있어 왔다.

그런데 2015. 12. 29.자로 신설되어 개정 공포된 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조의2 제1항은 “이 법에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업은 제4조 또는 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 정할 수 없다.”, 동조 제2항은 “별표는 이 법 외의 다른 법률로 개정할 수 없다.”고 신설되었고(공포한 날 시행), 별표를 보아도 전통시장법은 포함되어 있지 않고, 전통시장법 전체를 보아도 그 어느 곳에도 토지를 수용할 수 있다는 규정은 없다.

따라서 이제 시장정비사업에 수용권이 없음이 명확해 졌다고 보아야 한다.
그러나 중소기업청은 전통시장법이 시장정비사업과 관련하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 「도시 및 주거환경정비법」 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용한다고 되어 있고, 「도시 및 주거환경정비법」 에서 도시환경정비사업은 수용권이 있다고 규정하고 있으므로, 시장정비사업도 수용권이 있다는 입장으로 보인다.

그러나 타인의 재산을 강제수용함에 있어서는 법률에 의하여야 하고, 그래서 개별법률은 수용이 필요할 경우 당해 법률에 수용을 할 수 있다는 규정을 두고, 나머지는 「공익사업법을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용하도록 하고 있다. 이번 공익사업법 개정은 이 점을 명확히 한 것이다.

따라서 전통시장법이나 공익사업법 별표에 별도로 수용을 할 수 있다는 규정을 두지 않은 이상 단지 전통시장법에서 「도시 및 주거환경정비법」을 준용한다는 규정만가지고는 수용권을 행사할 수 없다고 본다.

3. 조합(사업시행자) 및 토지소유자 유의점

재개발, 도시환경정비사업은 사업에 반대하여도 법상 강제조합원 주의를 취한다. 그리고 정비사업은 사업시행인가 후에 분양신청을 받으므로, 그 이후에야 보상대상자가 결정된다. 따라서 아직 보상대상자가 누구인지 결정되기 전인 사업시행인가 단계에서 중앙토지수용위원회와 이해관계인의 의견을 들어야 하므로, 고충이 크다.

공익사업법 시행령 제11조에 따르면, 토지등의 소재지를 관할하는 시장(행정시의 시장을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구가 아닌 구의 구청장을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)은 사업인정신청서 및 관계 서류의 사본을 게시판에 공고하고, 공고한 날부터 14일 이상 그 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 하고, 그 공고의 내용과 의견이 있으면 의견서를 제출할 수 있다는 뜻을 토지소유자 및 관계인에게 통지(토지소유자 및 관계인이 원하는 경우에는 전자문서에 의한 통지를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)하여야 하며, 토지소유자 및 관계인, 그 밖에 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자는 열람기간에 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 의견서를 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)할 수 있다.

주의하여야 할 점은 관계인에게도 통지하여야 한다는 점이다. 따라서 관계인의 정의를 파악하여야 할 것이다.

또한 위 대법원 판결에 의하면, 별도의 보상계획공고 등 일체의 협의절차가 생략되므로, 수용명세서가 누락되지 않도록 주의하여야 할 것이다.

반면에 현금청산을 받으려는 자, 즉 보상대상자는 열람기간(최소 14일 이상)내에 자신의 의견을 충분히 피력하여야 할 것이다.

4. 사견

이번 개정으로 인하여 현금청산자의 권리가 한층 강화된 것은 틀림없다. 그러나 거듭 말하지만, 정비사업에서도 공익사업법상 협의절차가 생략되어서는 곤란하다. 만일 대법원 판결과 같이 협의절차가 생략된다면, 명확성의 원칙과 평등의 원칙에 반하여, 도시정비법상 수용관련조문은 위헌이라고 보아야 할 것이다. 당장이라도 헌법소원을 제기하고 싶은 심정이다. 시장정비사업에 대해서는 즉시 법을 정비하여야 할 것이다.

어찌되었든 조합이나 보상대상자는 개정된 공익사업법에 따른 의견청취 절차를 활용하여야 할 것이다.<법무법인 강산 김은유 변호사>.



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