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[뉴스의 맥] 부자 지자체에 편중된 세수, 재정격차 축소 위해 배분돼야

입력 2016-06-15 18:12:06 | 수정 2016-06-16 04:41:29 | 지면정보 2016-06-16 A37면
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부익부빈익빈 심화되는 지자체 간 재정 불균형 완화 위해
경기도 조정교부금 특례 폐지·법인지방소득세 50% 공동세化
8:2로 굳어진 중앙·지방 재원 불균형 해소 요구도 주목해야

정지선 < 서울시립대 세무전문대학원 교수 >
相生 해법 필요한 지방재정 개편 논란

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최근 정부의 지방재정 개편안에 대한 논란이 뜨겁게 일고 있다. 정부는 지방재정 개편을 추진하고 있고, 소위 불(不)교부단체(나라로부터 지방 교부세를 받지 않아도 독자 세수로 재정을 운영할 수 있는 자치단체)의 장들은 “지방자치 죽이기”라고 반발하며 단식농성까지 벌이고 있다. 이는 정부와 불교부단체의 입장이 달라 발생하는 문제다. 정부는 국세의 지방 이전 등으로 지방자치단체의 세수를 늘려도 모든 지자체에 균형 있게 돌아가지 않고 몇몇 부자 지자체에만 세수가 집중되는 부작용을 이번 지방재정 개편을 통해 바로잡겠다고 한다.

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즉 지방소득세의 독립세 전환과 지방세 감면 정비 등으로 지자체 세수가 큰 폭으로 늘었지만, 현 제도 아래에서는 그 세수가 일부 지자체에 쏠리는 부작용이 발생한다는 것이다. 반면 불교부단체인 수원 성남 고양 과천 용인 화성 등 6개 지자체는 정부의 지방재정 개편이 지방자치제도 고유의 재정과 권한을 무시하고 지자체의 예산을 빼앗는 것으로, 지방자치 죽이기라고 반발하고 있다.

지난 4월22일 국가재정전략회의와 5월23일 지방재정전략회의에서 정부가 발표한 지방재정 개편 방안의 주요 내용은 크게 두 가지다. 첫째, 재정이 열악한 지방에 더 많은 지원이 이뤄지도록 도(道)에서 시·군에 배분하는 조정교부금의 배분 기준을 개선하겠다는 것이다. 둘째, 일부 시·군에 편중된 법인지방소득세를 공동세로 전환하고 그 세수를 도 내 모든 시·군에 균형 있게 배분하겠다는 것이다. 즉 현재 시·군세로 운영하고 있는 법인지방소득세의 일부(50%)를 공동세로 운영해 소위 못사는 시·군에 나눠주겠다는 얘기다.

지자체 간 재정 격차를 해소하기 위해 광역지자체인 도에서 기초지자체인 시·군에 나눠주는 재원이 ‘조정교부금’이며, 국가에서 지자체에 나눠주는 재원이 ‘지방교부세’다. 지방재정 조정 제도는 1차적으로 조정교부금을 이용해 도 내 시·군 간 재정 격차를 일부 완화하고, 그 후에도 잔존하는 지자체의 재정 부족분에 대해서는 국가에서 지방교부세를 통해 2차적으로 보충해주도록 규정돼 있다.

부자 지자체에 조정교부금 더 배분

그런데 경기도에서는 현행 제도의 취지에 맞지 않게 조례에 특례 규정을 둬 재정 형편이 더 나은 6개 불교부단체에 조정교부금 재원(2015년 2조6000억원)의 절반이 넘는 52.6%(1조4000억원)를 우선 배분하고, 그 나머지(1조2000억원)를 25개 시·군에 배분하고 있다. <표 1>에서 볼 수 있듯이 현재는 불교부단체에 조정교부금을 더 많이 배분하고 있다.

현재 한국에서 가장 큰 문제는 저출산·고령화 현상이라고 할 수 있다. 문제는 재정 형편이 좋지 않은 지자체일수록 고령화가 심각하다는 것이다. 재정 형편이 좋지 않으면 일자리가 많을 수 없고, 젊은이들이 일자리를 찾아 도시로 떠나 고령화가 더욱 심각해지는 악순환이 이어지기 때문이다. 현재의 지방재정 제도를 유지할 경우 이런 문제가 더욱 심해질 것이다. 정부는 이 특례 규정을 폐지하고 조정교부금 배분 기준을 변경해 지자체 간 격차를 해소하겠다고 한다.

정부의 지방재정 개편안과 같이 이 규정을 폐지할 경우의 효과는 <표 1>에 나타나 있다. 정부안대로 개편된다면 재정 형편이 상대적으로 좋지 않은 지자체를 지원하게 돼 각 지자체 간 재정 격차가 줄어든다. 법인지방소득세의 공동세 도입 방안도 살펴보자. 정부 발표에 따르면 2013년 지방소득세를 독립세로 전환하면서 세액공제 제도와 지방세 감면 제도 정비 등을 통해 2015년 한 해에만 제주특별자치도를 제외한 8개 지자체에서 약 8279억원의 세수가 증가했다. 그중 약 62%인 5161억원을 수원·성남·화성·이천·용인·구미·청주·포항·평택·파주 등 10개 시·군이 평균적으로 약 516억원씩 차지했다. 나머지 3118억원(38%)은 142개 시·군에 약 22억원씩 돌아갔다.

<표 2>는 2014년도와 2015년도의 법인지방소득세 세수 격차를 나타내고 있다. 표를 보면 10개 시·군이 법인지방소득세의 거의 대부분을 징수하고 있으며, 시간이 경과할수록 그 격차는 더 커지고 있다. 그런데 예를 들어 화성시는 도(道)의 지방세 감면 등 세제 지원과 지리적 여건을 활용한 기업 유치로 2015년 3023억원의 법인지방소득세 징수가 가능했지만, 연천군은 군사분계선 접경지역이라는 불리한 환경 탓에 기업 유치가 어려워 법인지방소득세 징수가 사실상 불가능했다. 이런 관점에서 화성시의 세수는 연천군의 희생을 바탕으로 늘어난 것이므로 그중 일부를 시·군 공동세로 해 다른 시·군과 균형있게 나누는 방법도 검토해 볼 수 있는 방안이라 하겠다.

세수 격차 큰 법인지방소득세

그리고 기업 유치는 해당 시·군 등 기초자치단체의 노력만으로는 힘들고, 광역자치단체와 국가 정책이 혼합돼 이뤄지는 것이기 때문에 이론적인 관점에서도 법인지방소득세를 시·군 등 기초자치단체에 전부 귀속시키는 것은 타당성을 인정하기 힘들다고 할 것이다. 또 법인지방소득세를 공동세로 전환하면 광역자치단체인 도가 더 적극적으로 기업을 유치하려고 할 것이기 때문에 전체적인 세수도 증가할 수 있다.

지방세의 일반 원칙으로 흔히 거론하는 ‘세원의 보편성’에 따르면 법인지방소득세는 <표 2>에서 살펴본 바와 같이 시·군 간 세수 격차가 매우 심한 세목이다. 즉 법인지방소득세는 기업이 많은 시·군에 편중되는 세목이다. 서울시가 자치구 간 세수 편중이 매우 심했던 재산세의 50%를 시(市)세로 전환해 전액 자치구에 균등 배분하는 자치구 공동세를 실시, 자치구 간 세수 격차를 완화한 사례를 참고할 필요가 있다. 서울시는 재산세를 과거 기초자치단체 세목으로 운영했는데 그 50%를 공동세 형태로 운영, 기초자치단체 간 불균형을 완화했다.

공동세化 따른 재정 충격은 미미

법인지방소득세는 2013년 독립세로 전환한 후 외국납부세액공제 등 세액공제 제도와 감면 제도를 정비해 세수가 대폭 늘었다. 정부가 법인지방소득세를 공동세화하겠다는 것은 전체 세수가 아닌 50%를 대상으로 하기 때문에 독립세로 전환하기 전과 비교한다면 소위 말하는 부자 시·군의 세수 감소가 크지 않아 우려하는 것과 달리 재정 충격은 미미할 것이다.

지방자치를 실시한 지 20년이 지났는데도 아직 8 대 2로 굳어진 중앙과 지방 간 재원 불균형 구조가 유지되고 있다. 지방소비세율 인상 등 국세의 지방 이양이 선행돼야 한다는 수원과 성남 등 6개 불교부단체의 주장도 어느 정도 일리가 있지만, 지자체 간 재정격차를 줄이는 것이 더 시급한 문제다. 지방재정 조정 제도를 개편하고, 법인지방소득세를 시·군과 도의 공동세로 전환해 지자체 간 재정자립도의 차이를 줄이는 것이 우선이다. 다만 법인지방소득세를 공동세로 전환할 때 구체적인 배분 기준에 대해서는 좀 더 논의할 필요가 있다.

정지선 < 서울시립대 세무전문대학원 교수 >

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